Оптимизация бюджетных расходов в первую очередь может коснуться «провальных» в части освоения средств нацпроектов / Евгений Разумный / Ведомости
Минфин предложил снять более 500 млрд руб. расходов бюджета с госпрограмм и непрограммных направлений в следующем году. План оптимизации для «обеспечения сбалансированности» казны приведен в методике расчета предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета на следующие три года («Ведомости» ознакомились с материалами). Расходы планируется сокращать на аналогичную в целом величину также в 2024 и 2025 гг.
По сравнению с утвержденными на 2022–2024 гг. планами в следующем году траты могут уменьшить на 557 млрд руб., в 2024 г. – на 539 млрд руб. На 2025 г. конкретных проектировок в действующем законе о бюджете нет, но на следующий после текущей трехлетки период Минфин закладывает расходы, исходя из долгосрочного бюджетного прогноза, учитывающего различные коэффициенты индексации. Относительно такого инерционного сценария в 2025 г. ведомство предлагает отказаться еще от 534 млрд руб. Секвестр коснется практически всех блоков: оптимизация для обеспечения сбалансированности бюджета затронет 59 госпрограмм и непрограммных направлений из 62.
Как объясняет оптимизацию Минфин
Представитель Минфина сообщил, что «недоведение бюджетных ассигнований» (отказ от части расходов. – «Ведомости») – дополнительный фактор, который был учтен в ходе проектировок для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Величина «недоведения» рассчитана исходя из структуры расходов на каждую госпрограмму, при этом таких трат, как исполнение социальных обязательств, оплата труда или денежное довольствие, сокращение не коснется.
Куратор госпрограммы сам должен будет определить, от каких расходов отказаться, исходя из общей суммы снятых расходов, подчеркнул представитель Минфина. Решение призвано обеспечить приоритизацию расходов федерального бюджета и позволит сконцентрировать их на наиболее важных и актуальных направлениях, резюмировал собеседник «Ведомостей».
При этом «недоведение ассигнований» – дополнительный к иным факторам, определяющим расходы бюджета. Итоговая сумма по каждой из государственных программ является результатом совокупности всех задействованных факторов, включая, например, индексацию социальных обязательств.
В последний раз Минфин проводил оптимизацию расходов для сбалансированности трехлетнего бюджета в пандемийном 2020 году. Тогда министерство сокращало расходы по «незащищенным» статьям на 10%, госпрограмму вооружений – на 5%, а также отказалось от индексации зарплат чиновников, в результате чего в 2021 г. было сэкономлено 927 млрд руб., в 2022 г. – 970 млрд, в 2023 г. – около 900 млрд. «Без этих оптимизаций, без сокращения, мы бы не вышли на общие принципы, сбалансированные принципы бюджетной политики в 2022 г.», – пояснял министр финансов Антон Силуанов.
Социальные госпрограммы ждут новых денег
Госдума начинает обсуждение расходов на ключевые госпрограммы в проекте бюджета
Глава Счетной палаты Алексей Кудрин (слева) проверил расчеты министра финансов Антона Силуанова / Евгений Разумный / Ведомости
Расходы на важные социальные госпрограммы в ближайшие три года будут значительно увеличены, констатирует Счетная палата (СП) в своем заключении по проекту федерального бюджета на 2021–2023 гг. На этой неделе комитеты Госдумы начнут обсуждение каждой госпрограммы с главами профильных министерств. В частности, 20 октября законодатели должны обсудить госпрограммы по развитию здравоохранения, образования, физкультуры и спорта, сельского хозяйства и сельских территорий, рыбохозяйственного комплекса, а также госпрограммы «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда», «Содействие занятости населения» и др.
По большинству из них в проекте федерального бюджета на ближайшие три года предусмотрено существенное увеличение расходов, обусловленное пандемией коронавируса, которая внесла существенные коррективы в планы правительства по государственным расходам. Неудивительно, что в первую очередь изменения коснулись госпрограммы «Развитие здравоохранения», которая будет рассматриваться депутатами одной из первых. Бюджетные ассигнования по ней в 2020 г. уже были увеличены на 24,1% (204 млрд руб.) от показателей, предусмотренных законом № 459-ФЗ «О проекте бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» – до 1 трлн руб. В следующие три года, согласно проекту трехлетнего бюджета, расходы будут снижаться: до 858 млрд руб. – в 2021-м, 856 млрд – в 2022-м и 816 млрд руб. – в 2023 г. Однако все равно эти цифры останутся выше значений, предусмотренных паспортом госпрограммы, – на 8,9, 8,6 и 20,9% соответственно.
Расходы федерального бюджета по госпрограмме «Развитие образование» тоже возрастут: на 71,9% по сравнению с указанными законом № 459-ФЗ цифрами в 2021 г., на 93,5% – в 2022 г. и на 107% – в 2023 г. Госпрограмма «Социальная поддержка граждан» в текущем году была уже увеличена на 41,6% по сравнению с предусмотренными паспортом программы показателями. В следующем году ее финансирование за счет федерального бюджета планируется повысить на 31,5% от первоначальных цифр, в 2022 г. – на 33,3%, а в 2023 г. – на 53,8%. Прежде всего это связано с индексацией размеров социальных выплат, изменением методики подсчета прожиточного минимума, численности получателей соцподдержки, а также финансового обеспечения нацпроекта «Демография».
Финансирование госпрограммы «Содействие занятости населения» в 2020 г. было увеличено в 2,1 раза от планировавшихся законом – в связи с необходимостью повысить выплаты безработным гражданам. Если в апреле число людей, зарегистрированных в службе занятости, составляло 700 000 человек, то в сентябре их число достигло 3,67 млн. Поэтому новый проект бюджета предусматривает рост ассигнований и в последующие годы: в 2021 г. – в 2 раза по сравнению с запланированными цифрами, а в 2022 и 2023 гг. – в 1,4 раза. Предполагается, что в 2021 г. численность безработных сократится до 1,6 млн человек, а в последующие годы – до 1 млн.
При этом, указывает Счетная палата, в числе госпрограмм, попавших под сокращение финансирования, оказалась стратегия устойчивого развития сельских территорий. В 2020 г. 75 субъектам были предоставлены субсидии в общем объеме 5,7 млрд руб. на благоустройство общеобразовательных школ. В 2021 г. сумму предполагалось увеличить до 6,3 млрд руб., но проект нового бюджета, наоборот, предусматривает сокращение финансирования на 639,7 млн руб. На 2022 и 2023 гг. выделение бюджетных средств и вовсе не предусмотрено. Возможно, это означает, что все проблемы, связанные с благоустройством сельских школ, будут решены уже в следующем году, не без сарказма отмечают аудиторы. Однако в это трудно поверить, учитывая, что стратегия устойчивого развития сельских территорий рассчитана до 2030 г. Всего на реализацию 45 госпрограмм (открытой части) в 2021 г. расходы бюджета составят 13,5 трлн руб., в 2022 г. – 13,9 трлн руб., в 2023 г. – 14,8 трлн руб., сообщала ранее СП. Это на 3,4, 3,4 и 6,3% соответственно больше, чем предусмотрено законом № 459. В целом расходы федерального бюджета в следующем году уменьшатся на 12,6% в реальном выражении, в 2022 г. – на 2,2% по сравнению с предыдущим годом, а в 2023 г. увеличатся на 4%. В процентах к ВВП расходы снизятся с 18,6% ВВП в 2021 г. до 17,8% ВВП в 2023 г.
«Зато увеличатся расходы на обслуживание государственного долга в 2021–2023 гг., что снижает возможности последующего перераспределения бюджетных ассигнований для проведения активной бюджетной политики, увеличивая долю неоптимизируемых (защищенных) расходов», – отмечает ведущий научный сотрудник научного направления «Макроэкономика и финансы» Института Гайдара Илья Соколов. Бюджет на всю «трехлетку» будет дефицитным, отмечает он. И практически единственным значимым источником покрытия дефицита остаются государственные заимствования. «Хотя объем госдолга может вырасти с 12,3% ВВП в 2019 г. до 21,4% ВВП к концу 2023 г., этот рост произойдет за счет привлечения внутреннего долга, на долю которого в 2023 г. будет приходиться более 80% совокупного госдолга», – указывает Соколов.
Для чего нужна оптимизация
Бюджетные ассигнования, которые Минфин предлагает сократить (около 550 млрд руб. в год), небольшие относительно всей расходной части федерального бюджета (около 27 трлн руб. в год), отметил профессор НИУ ВШЭ Мстислав Афанасьев. Речь здесь идет о сбалансированности бюджета, сокращении расходов по тем контрактам госпрограмм и нацпроектов, которые не были востребованы бюджетополучателями, а также повышении финансовой дисциплины органов власти, считает он. Например, по итогам 2021 г. объем неиспользованных бюджетных средств составил 635 млрд руб., большая часть из них, согласно отчетам Федерального казначейства и Счетной палаты, приходилась на четыре раздела классификации расходов: «Общегосударственные расходы», «Национальная оборона», «Здравоохранение» и «Национальная экономика», добавил эксперт.
Грядущая оптимизация бюджетных расходов в первую очередь может коснуться «провальных» в части освоения средств нацпроектов, считает доцент кафедры статистики РЭУ им. Г. В. Плеханова Ольга Лебединская. Хотя они и важны для развития экономики, но их исполнение сопряжено не только с рядом объективных трудностей, но и с административной рассогласованностью, отметила она. Например, по ее словам, рост цен на стройматериалы обострил проблему строительства школ в рамках нацпроекта «Образование».
О новых приоритетных направлениях расходов говорить пока сложно, поскольку бюджетная политика является следствием того, как правительство оценивает и прогнозирует макроэкономическую ситуацию на трехлетний период, отметил Афанасьев. Монетарные власти еще не определились с тем, в какой макроэкономической среде сейчас оказалась российская экономика: например, Минэкономразвития полагает, что экономика входит в дефляционную спираль, а Банк России не видит оснований для этого, напомнил он. А это принципиально разные типы бюджетной политики, заметил эксперт.
Последствия беспрецедентных изменений макроэкономической ситуации, как внутренней, так и внешней, полностью себя еще не проявили, добавил он. По мере их проявления будут вноситься изменения в федеральный бюджет, насколько они будут значительными, зависит от выбранной правительством экономической стратегии, указал эксперт.
И снимут, и добавят
Больше всего расходов планируется снять с госпрограмм «Развитие транспортной системы» (390 млрд руб. в сумме за 2023–2025 гг., примерно по 130 млрд ежегодно), «Научно-технологическое развитие» (150 млрд за весь период), «Обеспечение обороноспособности страны» (120 млрд за следующие три года). Отказ от части расходов по тем или иным направлениям в составе специального плана оптимизации не всегда совпадает с абсолютным изменением трат. По ряду направлений одновременно с секвестром по одним подразделам может производиться как уменьшение, так и увеличение финансирования по другим. Например, по госпрограмме «Обеспечение обороноспособности страны» планом секвестра предполагается снять 42 млрд руб. расходов в 2023 г. Но из-за роста трат, связанных с индексацией выплат военнослужащим, незапланированных ранее закупок общая стоимость госпрограммы даже увеличивается – на 27 млрд до 1,89 трлн руб.
А стоимость госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в общей сложности сокращается на 200 млрд руб. в 2023 г., тогда как планом оптимизации предлагается снять с нее лишь 14 млрд. Снижение связано прежде всего с сокращением особых доходов, которые собираются на специальные цели, на 186 млрд руб., поясняется в материалах Минфина.
По всем госпрограммам и непрограммным направлениям в общей сложности расходы растут примерно на 1,6 трлн руб. ежегодно – в 2023–2025 гг. на них планируется направить 22,6 трлн, 23 трлн и 24 трлн руб.
Больше всего расходы планируется нарастить по госпрограмме «Социальная поддержка граждан»: в 2023 г. на 936,4 млрд руб. до 3,4 трлн руб., в 2024 г. на 1 трлн до 3,6 трлн, в 2025 г. на 1,2 трлн до 3,9 трлн.
Согласно действующему закону о бюджете Минфин планировал доходы в 2022 г. на уровне 25 трлн руб., в 2023 г. – 25,5 трлн, в 2024 г. – 25,8 трлн, а расходы – 23,7 трлн, 25,2 трлн и 26,4 трлн руб. соответственно. Таким образом, в 2022 г. ожидался профицит бюджета в 1,3 трлн руб. (1% ВВП), в 2023 г. – 299 млрд (0,2% ВВП), в 2024 г. – дефицит на уровне 523 млрд руб. (0,3% ВВП).
Теперь министерство прогнозирует исполнение федерального бюджета в 2022 г. с дефицитом на уровне 1,7 трлн руб. (1,2% ВВП): доходы должны составить 25,5 трлн руб., расходы – 27,2 трлн руб., следует из проекта Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики (документ есть у «Ведомостей»). Минфин закладывает бюджетный дефицит и на следующую трехлетку: в 2023 г. на уровне 1,6 трлн руб., или 1,1% ВВП (доходы – 24,8 трлн, расходы – 26,4 трлн), в 2024 г. – 1,4 трлн руб., или 0,9% ВВП (доходы – 25,4 трлн, расходы – 26,8 трлн), в 2025 г. – 1,4 трлн руб., или 0,8% ВВП (доходы – 25,7 трлн руб., расходы – 27,1 трлн). Окончательный вариант проекта бюджета правительство должно внести в Госдуму не позднее 15 сентября.