Введение
Безопасность полетов воздушных судов гражданской авиации (далее — безопасность полетов) представляет собой состояние авиационной транспортной системы, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска. При решении вопросов безопасности полетов на нынешнем этапе развития гражданской авиации необходимо учитывать стремительный рост объемов перевозок, массовое обновление парка воздушных судов и смену поколения авиационных специалистов.
В последние годы значительные усилия были направлены на изучение причин происшествий в авиации. Общепризнанным является тот факт, что большинство происшествий обусловлено ошибками человека, являющегося последним звеном в цепочке факторов, которые приводят к происшествию. Авиационные происшествия часто обусловлены организационными факторами. Большинство звеньев в цепочке событий и факторов, приводящих к аварии, поддаются контролю.
После проведения глубоких исследований тенденций развития воздушных перевозок и авиационной индустрии Международная организация гражданской авиации пришла к выводу, что наиболее эффективным способом повышения безопасности полетов является внедрение системного подхода к управлению безопасностью полетов. Результатом этих исследований стало внесение существенных изменений в обязательные для исполнения международные стандарты, предусмотренные приложениями 6, 11 и 14 к Конвенции о международной гражданской авиации (далее — международные стандарты). Международными стандартами предусматривается установление государством приемлемого уровня безопасности полетов при эксплуатации воздушных судов, при обслуживании воздушного движения и эксплуатации аэродромов, а также принятие государственной программы безопасности полетов в целях обеспечения указанного уровня безопасности. В рамках реализации такой программы государства должны устанавливать для авиапредприятий, аэропортов, организаций по техническому обслуживанию воздушных судов и организаций по обслуживанию воздушного движения требования к введению приемлемых для государства систем управления безопасностью полетов с целью:
определения риска для безопасности полетов;
обеспечения принятия корректирующих действий, необходимых для поддержания приемлемого уровня безопасности полетов;
проведения постоянного мониторинга и регулярной оценки обеспечиваемого уровня безопасности полетов;
постоянного повышения общего уровня безопасности полетов.
Международными стандартами предусматривается в рамках системы управления безопасностью полетов необходимость четкого определения иерархии ответственности в вопросах безопасности полетов в авиапредприятии и организациях, в том числе прямой ответственности за безопасность полетов со стороны старшего руководства.
Для оказания практической помощи государствам в реализации системного подхода к решению вопросов безопасности полетов в 2006 году Международной организацией гражданской авиации разработано руководство по управлению безопасностью полетов.
Реализация в Российской Федерации Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации (далее — Программа) позволяет гармонично включиться в работу по реализации Глобального плана обеспечения безопасности полетов Международной организации гражданской авиации, а также создать существенный задел для укрепления позиций Российской Федерации при решении вопросов о направлениях развития международной гражданской авиации, что является одной из важных составляющих эффективного социально-экономического развития Российской Федерации.
Программа определяет стратегические цели, направленные на существенное повышение безопасности полетов и осуществление приемлемого для государства уровня безопасности полетов для вновь создаваемой авиатехники и имеющихся в эксплуатации воздушных судов и оборудования.
Программа учитывает анализ результатов расследования авиационных происшествий и инцидентов с воздушными судами гражданской авиации, а также выявленные в работе авиационно-транспортной системы недостатки за длительный период. Программа направлена на предотвращение авиационных происшествий, которые могут быть устранены усилиями органов законодательной власти и органов исполнительной власти Российской Федерации и авиационных организаций Российской Федерации.
Обеспечение безопасности полетов при воздушных перевозках пассажиров и грузов является приоритетной задачей государства. При этом в условиях рыночной экономики роль государства должна заключаться во введении требований ко всем элементам авиационно-транспортной системы и организации контроля за их исполнением.
Принимая во внимание тенденции интеграции отечественной авиации в мировую экономику, российская система норм должна быть гармонизирована с аналогичными зарубежными нормами.
Большинство авиационных происшествий происходит из-за ошибок экипажа, но производители воздушных судов, как показали исследования, могут предотвратить подобные происшествия путем принятия соответствующих конструктивных мер. В Программе уделяется особое внимание вопросам предотвращения ошибок экипажа, связанных с управлением системами воздушных судов и с выходом параметров полета за ограничения.
Парк воздушных судов, эксплуатируемых в России, стоит перед проблемой продления ресурса и замены авиационной техники. В связи с этим планируется проведение соответствующих научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по продлению эксплуатации воздушных судов без угрозы для безопасности полетов.
Программа содержит направления и этапы работ, перечень исполнителей, сроки выполнения работ и ожидаемый результат от ее внедрения.
Ожидаемым результатом выполнения работ является повышение уровня безопасности полетов.
Предварительная оценка эффективности реализации всех предусмотренных Программой направлений работ показала, что частота авиационных происшествий может быть снижена примерно в 2 — 2,5 раза.
Программа также содержит предложения, связанные с перспективными научно-исследовательскими работами, позволяющими осуществить переход на новый уровень качества авиационной техники и подготовки авиационного персонала для ее безопасной эксплуатации.
В основе управления безопасностью лежит системный подход к выявлению источников опасности и контролю факторов риска в интересах сведения к минимуму человеческих жертв, материального ущерба, а также финансовых, экологических и социальных последствий.
По определению Международной организации гражданской авиации государственная программа обеспечения безопасности полетов представляет собой комплекс правил и мер, направленных на повышение уровня безопасности полетов.
Управление безопасностью полетов требует планирования организационных мероприятий по выявлению и устранению рисков авиационных происшествий, взаимодействия по вопросам предотвращения авиационных происшествий всех участников авиационной транспортной системы при производстве полетов, их обеспечении и расследовании авиационных событий.
Затраты на мероприятия по обеспечению безопасности полетов окупаются за счет сокращения размеров ущерба от авиационных происшествий и повышения эффективности авиатранспортной деятельности.
Система управления безопасностью полетов организации гражданской авиации представляет собой упорядоченный подход к обеспечению безопасности полетов, включающий необходимые организационные структуры, сферы ответственности, руководящие принципы, политику и процедуры.
Система управления безопасностью полетов дает организации гражданской авиации возможность прогнозировать и устранять проблемы до того, как они приведут к авиационному происшествию.
Программно-целевой подход необходим для концентрации в рамках Программы государственных ресурсов и частных инвестиций с целью решения ключевых проблем безопасного развития гражданской авиации, обеспечения сбалансированной и оптимальной последовательности решения задач, запуска механизма системы управления безопасностью полетов в организациях гражданской авиации. Программа предусматривает масштабное вовлечение бизнеса в формирование и реализацию системы приоритетов безопасного развития гражданской авиации. При этом роль государства состоит в том, чтобы сбалансировать интересы бизнеса с общенациональными приоритетами, краткосрочные тактические приоритеты со стратегическими долгосрочными перспективами.
III. Цель и задачи программы
Целью Программы является устранение проблем и внедрение системы управления безопасностью полетов в гражданской авиации, способной обеспечить устойчивое сокращение количества авиационных происшествий и человеческих жертв с одновременным наращиванием темпов модернизации отрасли по всем направлениям деятельности.
Для регулирования отношений между уполномоченным органом гражданской авиации и авиапредприятиями, аэропортами, производителями воздушных судов и оборудования, организациями по техническому обслуживанию воздушных судов и организациями по обслуживанию воздушного движения уполномоченные органы (Министерство транспорта Российской Федерации и Федеральная аэронавигационная служба) устанавливают приемлемый уровень безопасности полетов, который должен обеспечиваться при выполнении основных производственных функций. Приемлемый уровень безопасности полетов является базой, относительно которой уполномоченными органами оценивается состояние безопасности полетов. Выполнение показателей безопасности полетов в рамках системы управления безопасностью полетов не освобождает авиапредприятия, аэропорты, производителей воздушных судов и оборудования, организации по техническому обслуживанию воздушных судов и организации по обслуживанию воздушного движения от их обязательств, предусмотренных воздушным законодательством Российской Федерации и Конвенцией о международной гражданской авиации.
Для достижения приемлемого уровня безопасности полетов решаются следующие задачи:
создание системы управления безопасностью полетов в Российской Федерации;
установление современных требований к эксплуатации воздушных судов, аэропортов и средств обслуживания воздушного движения, а также к подготовке авиационного персонала;
обеспечение системного подхода к выявлению источников опасности и контролю факторов риска для сведения к минимуму количества человеческих жертв, а также размеров материального, экологического и социального ущерба;
сбалансированное распределение обязанностей и ответственности между государством, авиапредприятиями, аэропортами, производителями воздушных судов и оборудования, организациями по техническому обслуживанию воздушных судов и организациями по обслуживанию воздушного движения по вопросам обеспечения безопасности полетов;
развитие технического обеспечения инспекторских служб государственного контроля и надзора в области гражданской авиации.
Программой определена последовательность решения комплекса поставленных задач.
Реализация Программы будет осуществляться в течение 2008 — 2015 годов в соответствии с планом мероприятий, направленных на реализацию Программы, приведенным в приложении (далее — план мероприятий), в 2 этапа:
— первый этап — 2008 — 2009 годы;
— второй этап — 2010 — 2015 годы.
На первом этапе предусматривается разработка федеральными органами исполнительной власти федеральных и ведомственных целевых программ (перечней и планов в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение обязательств), а также требований для реализации международных стандартов и процедур межведомственного рассмотрения проблем обеспечения безопасности полетов для принятия решений и проведения мероприятий по предотвращению авиационных происшествий.
На втором этапе предполагается реализация долгосрочных мероприятий, направленных на реализацию цели и задач Программы.
Система программных мероприятий
1. Установление и введение правил, требований нормативных положений, необходимых для обеспечения безопасности полетов
Совершенствование нормативного правового регулирования в сфере гражданской авиации для реализации задач государственной транспортной политики предусматривает подготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, необходимых для обеспечения эффективной деятельности в области обеспечения безопасности полетов.
Планом мероприятий намечается подготовка максимально гармонизированных с международными стандартами федеральных авиационных правил летной и технической эксплуатации воздушных судов и оборудования, обеспечения и выполнения полетов, предусмотренных Воздушным кодексом Российской Федерации и положениями Конвенции о международной гражданской авиации. Также предусматривается проведение оценки систем управления безопасностью полетов в авиапредприятиях, аэропортах, в организациях по техническому обслуживанию воздушных судов и организациях по обслуживанию воздушного движения. Реализация указанных мероприятий предполагает широкое сотрудничество с международными организациями гражданской авиации по внедрению в Российской Федерации Глобального плана обеспечения безопасности полетов Международной организации гражданской авиации, а также расширение регионального сотрудничества со странами Содружества Независимых Государств в рамках деятельности Межгосударственного авиационного комитета.
Важным направлением является разработка для государственных инспекторов технических документов по безопасности полетов с описанием в административных регламентах уполномоченного органа гражданской авиации и в федеральных авиационных правилах процедур осуществления надзора в отношении организаций гражданской авиации, воздушных судов и авиационного персонала.
Предусмотрена разработка нормативных правовых актов Российской Федерации на основе технологий связи, навигации и наблюдения/ организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации (CNS/ATM), в том числе устанавливающих обеспечение вихревой безопасности полетов, с учетом приоритетных российских разработок в этой области.
Предусмотрена работа по пересмотру всех ранее выпущенных нормативных правовых актов по вопросам организации, обеспечения и выполнения полетов с целью устранения противоречий, отмены устаревших или дублирующих друг друга документов.
2. Координация деятельности ведомств и организаций в интересах обеспечения безопасности полетов
Это направление предусматривает скоординированный подход к решению вопросов обеспечения безопасности полетов, основной целью которого является понимание всеми участниками процесса обеспечения безопасности полетов своей ответственности за предотвращение авиационных происшествий. Для этого предлагается разработать процедуры межведомственного рассмотрения проблем обеспечения безопасности полетов. Решения не должны приниматься без комплексного анализа их последствий.
Скоординированный подход предусматривает:
внедрение системы контроля за безопасностью полетов путем постоянного мониторинга выполнения требований воздушного законодательства Российской Федерации и международных стандартов в части безопасности полетов, инспекций и проверок состояния безопасности полетов при выполнении основных производственных функций авиапредприятий, аэропортов, организаций по техническому обслуживанию воздушных судов и организаций по обслуживанию воздушного движения;
применение в случае необходимости принудительных мер в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации;
мониторинг новых технологий отраслевой практики в целях повышения эффективности авиационной системы государства;
ведение баз данных о свидетельствах авиационного персонала, удостоверениях о летной годности воздушных судов и сертификатах организаций гражданской авиации, о нарушениях воздушного законодательства Российской Федерации и сведениях, касающихся авиационных происшествий (инцидентов);
проведение анализа тенденций в области безопасности полетов, включая данные об авиационных происшествиях (инцидентах) и результаты оценки выполнения требований воздушного законодательства Российской Федерации и международных стандартов в части безопасности полетов, инспекций и проверок состояния безопасности полетов;
информационное обеспечение безопасности полетов посредством распространения специализированных материалов по безопасности полетов, проведения семинаров и конференций по данной тематике.
Для указанных целей в рамках работы Межведомственной комиссии по безопасности полетов, образованной по поручению Президента Российской Федерации от 15 февраля 2007 г. N Пр-248, предусмотрено рассмотрение всех аспектов обеспечения безопасности полетов и организация ежегодной оценки выполнения требований международных стандартов и обеспечения безопасности полетов в Российской Федерации. Оценка производится в соответствии со стандартными процедурами организации контроля за обеспечением безопасности полетов, предусмотренными в документах Международной организации гражданской авиации (Руководство по организации контроля за обеспечением безопасности полетов, Doc 9734 AN/959, Руководство по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов, Doc 9735 AN/960).
3. Совершенствование подготовки авиационного персонала
Практическое снижение влияния человеческого фактора на безопасность полетов возможно за счет реализации современных международных стандартов подготовки летного экипажа.
Повышение качества подготовки авиационного персонала предполагает использование современных комплексных тренажеров для обучения летного и диспетчерского состава и отработки навыка парирования возможных особых ситуаций, использование современных средств и методов контроля действий экипажа в полете, разработку высокого качества документации по летной эксплуатации воздушных судов и программ подготовки членов экипажей воздушных судов.
В целях организации подготовки летного состава в соответствии с международными стандартами планируется закупка для образовательных учреждений гражданской авиации необходимого количества учебных воздушных судов, тренажеров и учебных пособий для первоначального летного обучения. В этих целях предусматривается разработка соответствующих предложений долгосрочного характера, которые будут включены в федеральную целевую программу «Развитие транспортной системы России на 2010 — 2015 годы». При этом будет обеспечено введение федеральных авиационных правил, соответствующих современным требованиям международных стандартов в части подготовки авиационного персонала и выдачи им свидетельств.
Федеральные авиационные правила, регламентирующие подготовку авиационного персонала, должны учитывать современные подходы к профессиональной подготовке. Это исключит отставание профессиональной подготовки авиационного персонала от уровня развития авиационной техники и технологий.
Одним из основных условий реализации Программы является подготовка по специальным программам необходимого количества государственных инспекторов для организации контроля за производством полетов и поддержанием летной годности воздушных судов.
4. Система мер по введению в эксплуатацию современной отечественной авиационной техники и бортовых технических средств повышения безопасности полетов
Для сокращения числа авиационных происшествий, связанных с человеческим фактором, необходимо осуществить модернизацию парка воздушных судов и обеспечить предприятия современной авиационной техникой. Обновление парка воздушных судов авиапредприятий Российской Федерации будет решаться путем приобретения воздушных судов российского производства нового поколения (среднемагистральных, ближнемагистральных и региональных) либо путем приобретения воздушных судов зарубежного производства, которые не производятся в Российской Федерации.
Требования воздушного законодательства Российской Федерации по реализации международных стандартов в части безопасности полетов будут стимулировать предприятия приобретать современные отечественные воздушные суда и такие смежные изделия авиационной техники, как комплексные тренажеры и средства технического обслуживания.
Воздушным законодательством Российской Федерации предусматривается комплекс действий по оборудованию воздушных судов модернизированными регистраторами параметров полетов, системами предотвращения столкновений воздушных судов в воздухе и с землей, точной навигацией с учетом развития системы ГЛОНАСС.
В целях реализации требований воздушного законодательства Российской Федерации по сохранению летной годности воздушных судов необходимо расширить влияние результатов авторского сопровождения эксплуатации воздушных судов со стороны производителей воздушных судов для своевременного устранения опасных факторов. Это повысит эффективность организации контроля в области сохранения летной годности воздушных судов.
5. Совершенствование и развитие наземной инфраструктуры
При разработке федеральными органами исполнительной власти федеральных и ведомственных целевых программ должна предусматриваться система мер для решения задач технического перевооружения объектов наземной инфраструктуры и создания благоприятных условий для максимального использования возможностей современных воздушных судов, включая полеты в сложных метеорологических условиях и сокращение интервалов эшелонирования.
Программа направлена на совершенствование метеорологического, радиотехнического и наземного обеспечения (включая обеспечение авиатопливом) с учетом в том числе перспектив региональных перевозок и развития авиации общего назначения.
Мероприятия по развитию медицинского обеспечения полетов включают обновление нормативно-правовой медицинской документации, совершенствование предполетного (предсменного) контроля авиационных специалистов, внедрение новых видов современной оценки функционального состояния здоровья, разработку оздоровительно-реабилитационных мероприятий с целью сохранения здоровья, работоспособности и продления их профессионального долголетия.
6. Формирование научно-теоретических и методических основ предотвращения авиационных происшествий и анализа эффективности принятых профилактических мероприятий
Научное сопровождение безопасности полетов является необходимым условием для выбора перспективных направлений и повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасности полетов гражданской авиации.
Работы в области безопасности полетов должны основываться на выявлении, анализе и устранении (уменьшении до приемлемого или допустимого уровня) тех опасных факторов, а также последующих рисков, которые угрожают безопасности воздушных перевозок и сдерживают развитие гражданской авиации.
Это направление предполагает мобилизацию научного потенциала на всестороннее изучение и решение проблем обеспечения безопасности полетов и влияния на них человеческого фактора, надежности авиационной техники и внешней среды, а также на инициирование инновационных проектов, касающихся человеческого фактора и авиационных технологий.
Планом мероприятий предусматривается разработка методических пособий и рекомендаций в области безопасности полетов с научным обоснованием путей предотвращения авиационных происшествий на этапах проектирования, изготовления и эксплуатации воздушных судов.
7. Обеспечение безопасности полетов при аэронавигационном обслуживании воздушного движения
Мероприятия по обеспечению безопасности полетов при аэронавигационном обслуживании воздушного движения направлены на управление процессом создания и совершенствования аэронавигационной системы с целью устранения или смягчения факторов риска и достижение установленных государством приемлемых уровней безопасности. Эти мероприятия будут осуществляться на всех этапах жизненного цикла системы: от разработки и проектирования ее компонентов до их сертификации, внедрения и эксплуатации.
Указанные мероприятия должны реализовываться во всех организационных структурах, входящих в аэронавигационную систему, а также в поддерживающих их деятельность организациях. Они ориентированы на важнейшие направления деятельности по обеспечению безопасности воздушного движения в период реорганизации единой системы организации воздушного движения в аэронавигационную систему России, среди которых:
реализация комплекса мероприятий по усилению государственной поддержки в области создания и развития аэронавигационной системы России;
разработка структуры взаимосвязанных показателей безопасности полетов при аэронавигационном обслуживании для различных этапов полета воздушных судов и организационных структур аэронавигационной системы, определение их приемлемых (целевых) значений, оценка фактических значений показателей и их тенденций, реализация необходимых действий для обеспечения приемлемых значений показателей безопасности в аэронавигационной системе;
совершенствование нормативно-правового обеспечения безопасности воздушного движения;
разработка научных методов обеспечения безопасности полетов при аэронавигационном обслуживании на основе моделирования рисков безопасности воздушного движения;
внедрение в практику аэронавигационного обслуживания воздушного движения передовых технических и организационных решений, одобренных Международной организацией гражданской авиации и предусмотренных Концепцией создания и развития аэронавигационной системы России на основе научных методов обеспечения и управления безопасностью воздушного движения, в том числе внедрение сокращенных норм эшелонирования (RVSM), создание объединенных районов аэронавигационного обслуживания воздушного движения, формирование органов управления воздушным движением;
совершенствование профессиональной подготовки инженерно-технического и диспетчерского персонала, непосредственно обеспечивающего аэронавигационное обслуживание, а также инспекторской службы;
обеспечение повышенных требований по авиационной безопасности в связи с расширением функциональных обязанностей органов управления в период перехода от единой системы организации воздушного движения к аэронавигационной системе России, внедрением в практику обслуживания новых технических и технологических решений;
совершенствование взаимодействия с обслуживающими подсистемами аэронавигационной системы России, в первую очередь авиационно-космического поиска и спасания, метеорологического обеспечения полетов, обеспечения аэронавигационной информацией с целью уменьшения их влияния на риски воздушного движения.
8. Обеспечение метеорологической безопасности полетов
При разработке федеральными органами исполнительной власти федеральных и ведомственных целевых программ должны учитываться вопросы метеорологического обеспечения полетов. При этом необходимо предусматривать проведение работ по совершенствованию механизмов государственной поддержки и государственного регулирования этого направления деятельности, а также механизмов разработки и реализации новых принципов организации и осуществления метеорологического обеспечения полетов с учетом потребностей государства и авиационных пользователей.
Мероприятия по совершенствованию метеорологического обеспечения полетов воздушных судов включают в себя:
внедрение международных стандартов в практику метеорологического обеспечения полетов гражданской авиации;
переоснащение сети подразделений метеорологического обеспечения гражданской авиации метеорологическим оборудованием, отвечающим международным стандартам по точности измерения метеорологических характеристик, уровню автоматизации технологических процессов сбора, обработки и передачи данных пользователю;
проведение мероприятий по централизации и оптимизации системы метеорологического обеспечения полетов;
проведение научных исследований в области модернизации метеорологического обеспечения гражданской авиации и внедрение их результатов в практику;
повышение профессионального уровня специалистов подразделений по метеорологическому обеспечению гражданской авиации;
повышение научно-технического уровня технологий для подготовки метеорологической информации;
создание нормативных правовых и методических документов.
Механизм реализации программы
Механизм реализации Программы направлен на совершенствование методов работы органов государственного регулирования, пользователей воздушного пространства, владельцев и производителей воздушных судов и оборудования, авиапредприятий, аэропортов, организаций по техническому обслуживанию воздушных судов и организаций по обслуживанию воздушного движения по вопросам организации, производства и обеспечения полетов, а также на приведение их в соответствие с законодательством Российской Федерации и международными стандартами.
Организационное сопровождение реализации Программы осуществляет Межведомственная комиссия по безопасности полетов.
Головными исполнителями Программы являются Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральная аэронавигационная служба, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство по промышленности, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, которые осуществляют следующие функции:
разрабатывают федеральные и ведомственные целевые программы (с указанием конкретных работ по выполнению Программы, необходимых затрат по каждому мероприятию и источников их финансирования);
организуют и проводят конкурсный отбор исполнителей конкретных работ по реализации федеральных и ведомственных целевых программ в соответствии с законодательством Российской Федерации;
обеспечивают реализацию федеральных и ведомственных целевых программ и плана мероприятий.
При разработке федеральными органами исполнительной власти федеральных и ведомственных целевых программ (перечней и планов в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение обязательств) должны предусматриваться в приоритетном порядке инвестиции на реализацию проектов по подготовке авиационного персонала, создание системы поддержания летной годности воздушных судов, поддержание инфраструктуры аэропортов и объектов обслуживания воздушного движения, проведение государственного мониторинга уровня безопасности полетов, организации контроля за выполнением полетов и расследования авиационных событий. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают финансирование конкретных работ в рамках плана мероприятий.
Финансирование расходов федеральных органов исполнительной власти и организаций, связанных с реализацией плана мероприятий, осуществляется в пределах средств, предусматриваемых в федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период.
VII. Оценка эффективности реализации программы
Оценка эффективности реализации Программы осуществляется на основе ежегодной оценки Межведомственной комиссии по безопасности полетов. Оценка проводится в соответствии со стандартными процедурами по 8 показателям критических элементов системы организации контроля государством за безопасностью полетов, изложенными в документах Международной организации гражданской авиации (Руководство по организации контроля за обеспечением безопасности полетов, Doc 9734 AN/959, Руководство по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов, Doc 9735 AN/960).
Реализация Программы в течение ближайших 3-4 лет должна привести к стабилизации уровня безопасности полетов с обеспечением предпосылок роста безопасности перевозок и авиационных работ. Выполнение в полном объеме Программы позволит уменьшить частоту авиационных происшествий в Российской Федерации в 2 — 2,5 раза и, как следствие, количество жертв авиационных катастроф.
Наряду с этим существенным социальным эффектом (обеспечение безопасности граждан) будут созданы достаточные условия для повышения авторитета и привлекательности российских перевозчиков на мировом авиационном рынке, что повлечет за собой положительные экономические последствия.
Кроме того, при повышении безопасности полетов ущерб, причиняемый авиационными происшествиями и инцидентами, включая инциденты, связанные с повреждением воздушных судов и двигателей на земле, будет значительно меньшим.
Развитие гражданской авиации влечет за собой повышение спроса на квалифицированные кадры, улучшение их возрастной структуры, повышение уровня доходов работников гражданской авиации, сохранение рабочих мест в этой сфере, предотвращение оттока талантливой части авиационного персонала в другие страны. Сохранение и развитие системы подготовки квалифицированных кадров гражданской авиации создаст условия для расширения возможностей профессиональной самореализации молодежи.
Распоряжение Правительства РФ от 06. 2008 №641-р
1. В целях обеспечения выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, утвердить прилагаемую Государственную программу обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации.
2. Минтрансу России и Росаэронавигации при реализации в установленной сфере деятельности обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, обеспечивать введение и единообразное применение на территории Российской Федерации требований в сфере безопасности полетов, предусмотренных стандартами и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В. Зубков
Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 6 мая 2008 г. №641-р
Государственная комиссия по расследованию катастрофы самолета SSJ 100 в Шереметьево еще не приступила к работе, а в прессе уже широко распространены мнения специалистов Следственного комитета, различных экспертов и журналистов об основной версии катастрофы, унесшей жизни 41 человека, как об ошибках пилотов.
Такая скороспелость выводов по результатам поверхностного рассмотрения тяжелого авиационного происшествия с обвинительным уклоном по отношению к действиям пилотов (не дожидаясь окончания работы технической комиссии, по факту авиакатастрофы возбуждено уголовное дело по части 3 статьи 263 Уголовного кодекса России «Нарушение правил безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц») противоречит целям расследования, сформулированным в Приложении 13 к Чикагской конвенции «Расследование авиационных происшествий и инцидентов», а также рекомендациям, содержащимся в документе ICАО «Руководство по расследованию авиационных происшествий и инцидентов» (Doc. 9756). Документы ICАО следует считать основой для организации расследования катастрофы SSJ с учетом положений статьи 24.1 Воздушного кодекса РФ:
«Статья 24 1 . Обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов.
1. Реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации».
Ниже, приводятся несколько характерных цитат из документов ICАО, касающихся принципиальных вопросов организации расследования катастрофы самолета SSJ:
«Единственной целью расследования авиационного происшествия или инцидента является предотвращение авиационных происшествий и инцидентов в будущем. Целью этой деятельности не является установление доли чьей-либо вины или ответственности».
«Любое расследование, выполняемое в соответствии с положениями настоящего Приложения, проводится отдельно от любого судебного или административного разбирательства, направленного на установление доли чьей-либо вины или ответственности».
Авиационное происшествие свидетельствует о наличии опасностей или недостатков в авиационной системе. Поэтому грамотно проведенное расследование должно выявить все основные и непосредственные системные причины происшествия и рекомендовать надлежащие меры по обеспечению безопасности полетов, направленные на то, чтобы избежать опасностей или устранить недостатки. В ходе расследования могут быть также обнаружены другие опасности или недостатки в рамках авиационной системы, которые не были непосредственно связаны с причинами этого происшествия. Поэтому надлежащим образом проведенное расследование авиационного происшествия является одним из важных средств предотвращения авиационных происшествий.
Исходя из статьи 24.1 ВК РФ, процесс выяснения причин катастрофы самолета SSJ 100, с тем чтобы предотвратить их повторение, должен базироваться на определении причинности происшествий, приведенных в Руководстве по управлению безопасностью полетов (РУБП) ICАО:
«2.3 ПРИЧИННОСТЬ ПРОИСШЕСТВИЙ
2.3.1 Модель «швейцарского сыра», разработанная профессором Джеймсом Ризоном, наглядно показывает, что авиационные происшествия предполагают последовательные нарушения многоуровневой системы защиты. Эти нарушения вызываются рядом содействующих факторов, таких как отказы оборудования или ошибки при эксплуатации. Поскольку модель «швейцарского сыра» исходит из того, что такие сложные системы, как авиация, имеют чрезвычайно хорошую защиту из нескольких уровней, внутренние единичные отказы редко имеют серьезные последствия в авиационной системе. Нарушение в системе защиты безопасности представляет собой замедленное последствие решений, принимаемых на высших уровнях системы, которые не проявляются до тех пор, пока их воздействие или разрушающий потенциал не будет инициирован конкретным стечением эксплуатационных обстоятельств. При таких конкретных обстоятельствах ошибки человека или активные отказы на эксплуатационном уровне действуют как пусковые механизмы скрытых условий, способствующих нарушению присущих системе средств обеспечения безопасности полетов. В модели Ризона все происшествия включают сочетание активных и скрытых условий».
Для того чтобы выдвигать обвинения пилотов в ошибках, следует, очевидно, использовать определения РУБП ICАО, что же является ошибкой:
«2.5 ОШИБКИ И НАРУШЕНИЯ
2.5.1 Эффективное внедрение СУБП поставщиками продукции или обслуживания и эффективный надзор за СУБП со стороны государства основываются на ясном, взаимном понимании того, что является ошибками и нарушениями и в чем состоит различие между этими двумя понятиями.
Лицо, которое старается наилучшим образом выполнить задачу, следуя при этом правилам и процедурам, которым его научили в ходе подготовки, но которое не может выполнить поставленной перед ним задачи, совершает ошибку. Лицо, которое при выполнении задачи намеренно не следует правилам, процедурам или принципам полученной подготовки, совершает нарушение. Таким образом, основным различием между ошибкой и нарушением является намерение».
Базируясь на определении ошибки из РУБП ICАО и доступной информации, включая размещенное в Интернете интервью Дениса Евдокимова, я попытаюсь поставить под сомнение наличие ошибки в действиях пилота в качестве основной версии причины катастрофы.
Развитие ситуации, приведшей к катастрофе, началось после отказа электронного оборудования по неустановленной пока причине. Версия выхода из строя оборудования под воздействием попадания в самолет молнии подлежит тщательной проверке, так как типовая конструкция была сертифицирована на соответствие требованиям сертификационного базиса, включая п. 25.581.
«Защита от молнии
(a) Самолет должен быть защищен от аварийных и катастрофических воздействий молнии и статического электричества».
И тем не менее отказ оборудования, сыгравший критическую роль в дальнейших событиях, приведших к катастрофе, произошел. Такое могло произойти как по причине недостаточно глубокого уровня работ, проведенных в процессе сертификации типа, так из-за возможных отклонений от типовой конструкции при изготовлении данного экземпляра самолета в производстве.
Наиболее критичным отказами в отношении последовавшей катастрофы стали нарушения в работе системы управления самолетом.
Из описания самолета SSJ следуют особенности системы управления:
«Система ручного управления представляет собой цифровую систему дистанционного управления (СДУ) без механического резерва. СДУ совместно с комплексом бортового оборудования самолёта (КБО) предназначена для управления рулями высоты, элеронами, интерцепторами (в режимах поперечного управления и воздушных тормозов) от пассивных боковых ручек и рулем направления от педалей, а также стабилизатором и тормозными щитками.
СДУ имеет три режима работы, определяемые состоянием (исправностью) собственных элементов СДУ и состоянием (исправностью) взаимодействующих систем:
− Режим «основной», реализуемый при полной исправности элементов СДУ и взаимодействующих систем;
− Режим «упрощенный», реализуемый при отказе взаимодействующих систем. В этом режиме реализуется только часть функций. Переход из режима «основной» в режим
«упрощенный» происходит автоматически безударно в случае появления отказов во взаимодействующих системах.
− Режим «минимальный», реализуемый при отказе элементов СДУ или взаимодействующих систем. В режиме «минимальный» обеспечивается прямое управление рулевыми поверхностями по простейшему алгоритму, позволяющему безопасно завершить полет. Переход в режим «минимальный» происходит также автоматически безударно».
При построении системы управления без механического резерва (боковые ручки управления не имеют механической связи с рулями, передача сигналов управления осуществляется только по проводам и через электронные блоки системы во всех режимах, включая аварийный «минимальный») выход из строя всех электронных блоков, входящих в состав СДУ, приводит к катастрофическим последствиям.
По словам пилота, два режима, «основной» и «упрощенный», отключились и самолет мог управляться только в последнем из оставшихся режимов, в «минимальном», в котором управление позволяет безопасно завершить полет, используя законы управления, построенные по простейшим алгоритмам. Такое управление сопряжено с ограничениями на возможность маневров и, как правило, с ограничениями, накладываемыми на диапазоны весов и центровок. Это не штатный режим, в котором можно летать, как в остальных режимах, сколь угодно долго во всем диапазоне характеристик самолета, а аварийный режим, требующий завершения полета.
К тому же зная, что блоки оборудования, обеспечивающие «основной» и «упрощенный» режимы полета, уже выведены из строя, пилоты не могли быть уверены, что блоки, обеспечивающие аварийный «минимальный» режим не подверглись воздействию внешних факторов и будут оставаться в работоспособном состоянии продолжительное время.
Находясь в такой ситуации, пилоты приняли правильное решение о скорейшей посадке самолета в аэропорту вылета.
Условия посадки были также аварийными, с превышением максимального посадочного веса, что требовало выдерживания повышенных скоростей и усложнения управления самолетом в отличие от типовых условий посадки. По словам пилота, они выполняли посадку по процедурам, приведенным в Оперативном справочнике экипажа для случая посадки с повышенным весом. Остается неизвестным, располагали ли пилоты процедурами, выполняемыми при посадке самолета с повышенным весом и системой управления, функционирующей в аварийном «минимальном» режиме. Именно эта накладка одного аварийного режима на другой, похоже, и привела к катастрофической ситуации.
По словам пилота, они пилотировали в обычном режиме, стремясь плавно снизить вертикальную скорость до нуля к моменту касания полосы.
Но вполне возможно, что поведение системы управления с простейшими алгоритмами законов управления на завершающей стадии захода на посадку привело к необычному и неожиданному для экипажа поведению самолета, буквально бросив его вниз на полосу, от ударов об которую разрушилась конструкция и возник пожар, погубивший воздушное судно и находившихся в нем людей.
Возникает как минимум ряд вопросов, которые должны быть тщательно изучены технической комиссией:
1. Как именно проводились сертификационные летные испытания SSJ 100 со всем набором имевшихся на момент посадки отказов?
2. Были ли включены рекомендации летчиков-испытателей, касающиеся особенностей управления самолетом при выполнении посадки в аварийных режимах, в эксплуатационную документацию?
3. Входили ли в программу обучения пилотов условия, в которых проходила реальная посадка, приведшая к катастрофе?
4. И т. д. и т. п.
В таком примерно порядке должно проводиться расследование летных происшествий в соответствии с требованиями Приложения 13 ICАО, главная цель которого — предотвращение повторения подобных катастроф.
Принимая во внимание рассказ пилота о том, что после отказа электронного оборудования самолет смог возвратиться в аэропорт вылета только с помощью подсказок диспетчеров, задававших курсовые значения для вывода самолета на полосу, можно предположить, что обучение пилотов управлению самолетом с отказавшим электронным оборудованием проводилось в недостаточной степени, чтобы пилот мог справиться с возникнувшей на борту ситуацией.
При недостаточной степени обучения пилотов управлению самолетом данного типа при отказах электронного оборудования условия для произошедшей катастрофы были сформированы уже в момент отказа оборудования. Именно в этот момент в комбинации «человек — машина» пилот из опытного, обученного специалиста превратился в слабообученного человека, управляющего самолетом с пассажирами на борту. Пилот продолжал выполнять действия, которым его обучали, но они оказались неадекватными аварийному состоянию, в котором находился самолет в момент посадки. В принципе, в этой ситуации могли погибнуть все, находящиеся на борту, но часть людей все-таки были спасены.
Учитывая, что подобное развитие событий происходило ранее в случаях катастроф, произошедших на самолетах Boeing 737 в Перми и Казани, можно выдвинуть в качестве основной версии катастрофы самолета SSJ 100 наличие недостаточной степени подготовки пилотов, летающих на самолетах со сложным электронным оборудованием, а катастрофу рассматривать как авиационное происшествие по организационным причинам, по терминологии ICАО.
И, если действия пилота рассматривать как ошибку, то невыполнение требований статьи 24.1 ВК РФ, состоящее в том, что в России так и не принята Государственная программа по безопасности полетов (ГосПБП) и не начато внедрение СУБП в компаниях в формате, требуемом Приложением 19 ICАО «Система управления безопасностью полетов», следует считать, в соответствии с терминологией РУБП, нарушением.
А пока у нас главными специалистами по расследованию летных происшествий выступают следователи СК, целью которых может быть быстрое нахождение «виновного стрелочника», можно только вспоминать слова Гамлета:
«Из жалости я должен быть суровым,
Несчастья начались — готовьтесь к новым»
Дело в том, что наказание Дениса Евдокимова без устранения более общих недостатков системы обеспечения безопасности полетов в России не приведет к заметному повышению уровня безопасности полетов для всех летающих, включая членов Государственной комиссии. Напротив, такое ограниченное воздействие приведет к дальнейшему снижению международного имиджа авиационной отрасли России. Характерным показателем такого имиджа является тот факт, что среди представителей авиационных властей, приглашенных Федеральной авиационной администрацией (FAA) США для участия в процессе сертификации модифицированной системы управления самолетом Boeing 737MAX (приглашены представители Австралии, Бразилии, Индонезии, Канады, Китая, ЕС, Объединенных Арабских Эмиратов, Сингапура и Японии), представители России не числятся. Несмотря на то что ряд авиакомпаний («Победа», S7, UTair и др.) планируют приобрести десятки самолетов Boeing 737MAX.
Совместная работа в составе группы не только представляет собой отличную школу для представителей всех участвующих сторон и служит развитию взаимоотношений на будущее, но и способствует повышению уровня безопасности полетов при эксплуатации самолетов этого типа в России.
Считаю необходимым поставить вопрос об участии представителей нашей страны в работе международной группы как условие закупки самолетов Boeing 737MAX российскими авиакомпаниями. Такое взаимодействие авиационных властей полностью соответствует принципам ICАО.
Александр Явкин, генеральный директор ООО «РЕК Аэроспейс», главный конструктор самолета-амфибии Бе-200 (с 1992 по 2016 г.), почетный авиастроитель
III. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ