О стратегическом планировании в сфере юстиции
25 января 2021 г. 16:36
Государственная программа «Юстиция» кардинально перерабатывается
19 января Счетная палата РФ опубликовала отчет о результатах стратегического аудита Государственной программы «Юстиция» за 2013–2020 гг. Госорган пришел к выводу, что она разработана «в отсутствие документов стратегического планирования в сфере юстиции», а система показателей госпрограммы не позволяет оценить достижение ее целей и решение задач. В тот же день Минюст России заявил, что уже год кардинально перерабатывает «Юстицию» «с учетом необходимости существенной корректировки ее целей, а также изменений механизмов реализации и оценки эффективности». Вице-президент ФПА РФ Геннадий Шаров отметил, в частности, что ни в отчете Счетной палаты, ни в отклике Минюста не удалось найти упоминание о судьбе Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, работа над проектом которой началась в 2010 г. одновременно с разработкой госпрограммы «Юстиция» и продолжалась почти 10 лет.
Основные выводы Счетной палаты
Госорган пришел к выводу, что госпрограмма разработана «в отсутствие документов стратегического планирования в сфере юстиции». «Это не в полной степени соответствует требованиям законодательства и снижает вероятность достижения заявленных целей», – указано в отчете. При этом система показателей госпрограммы не позволяет оценить достижение ее целей и решение задач: «Она характеризуется недостаточной обоснованностью состава показателей, наличием показателей, имеющих слабую зависимость от деятельности исполнителей госпрограммы, несоответствием показателей требованиям адекватности и однозначности, слабой взаимосвязью показателей с ресурсным обеспечением госпрограммы».
По мнению Счетной палаты, не была проработана и полноценная система управления рисками. При этом анализ показал, что ежегодное высокое выполнение плановых значений показателей «Юстиции» (до 97,5% от установленных), реализация контрольных событий (до 100%) и высокий уровень кассового исполнения расходов бюджета (до 99,9%) «крайне слабо взаимосвязаны и не могут объективно характеризовать успешность и эффективность госпрограммы».
В отчете также отмечается, что действующая с 2018 г. методика оценки эффективности госпрограммы не позволяет оценить ее реализацию в полной мере. Рассчитанная по ней эффективность реализации подпрограмм и Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018–2026 гг.)» не дает достоверной информации о результатах их выполнения. Из-за того, что ожидаемые результаты не сформулированы как качественные и количественные, оценить эффективность расходования бюджетных средств не представляется возможным, констатировала Счетная палата. «В основном в рамках госпрограммы осуществляется финансирование текущей деятельности Минюста России, ФСИН России и ФССП России», – заметила она.
Информация об итогах проверки должна быть направлена в Правительство, Совет Федерации и Госдуму.
В Минюсте «в целом согласны»
В тот же день, когда Счетная палата опубликовала отчет, Минюст заявил, что уже год кардинально перерабатывает «Юстицию» «с учетом необходимости существенной корректировки ее целей, а также изменений механизмов реализации и оценки эффективности». Однако там же указано, что «в целом в Минюсте России согласны с выводами Счетной палаты» и намерены совершенствовать программу, «в том числе используя полученные рекомендации».
Минюст выделил два замечания Счетной палаты. Первое связано с тем, что цели, задачи и основные направления деятельности уголовно-исполнительной системы на период до 2020 г., определенные Концепцией развития УИС, не нашли достаточно полного отражения в целях «Юстиции» и не в полном объеме учтены в ее задачах. Второе касается скорейшего утверждения новой Концепции развития УИС и формирования службы пробации.
По первому замечанию Минюст подчеркнул, что совместно со ФСИН готовит проект Концепции развития УИС до 2030 г. Предполагается, что документ должны утвердить в первой половине 2021 г. По второму замечанию Министерство указало, что «для создания эффективной системы пробации» готовит проекты нормативных актов, в том числе проект закона о системе пробации в России. «Это позволит установить единые принципы организации и осуществления контроля за лицами, осужденными к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, осужденными условно, освобожденными от наказания условно-досрочно», – считает ведомство.
Мнение Федеральной палаты адвокатов
Он обратил внимание на то, что в отклике на отчет Минюст отметил серьезную работу по развитию уголовно-исполнительной системы и системы пробации. В то же время, подчеркнул вице-президент ФПА РФ, в кратком отклике Минюста прямо говорится, что «Юстиция» направлена прежде всего не на совершенствование УИС и пробацию, а на развитие рынка профессиональных юридических услуг, повышение их качества и доступности для всех слоев населения и хозяйствующих субъектов.
«Не беремся оценивать все направление деятельности Минюста, но ни в отчете Счетной палаты, ни в отклике Минюста не удалось найти ни слова о судьбе многострадальной Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, работа над проектом которой началась в 2010 г. одновременно с разработкой госпрограммы “Юстиция” и продолжалась почти 10 лет», – указал Геннадий Шаров.
В 2017 г., напомнил он, Минюст впервые опубликовал проект Концепции, а в конце 2019 г. Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев говорил о проекте Концепции: «Мы его доработаем, обсудим в разных измерениях, что называется (и даже на Юридическом форуме в Санкт-Петербурге это можно было бы сделать), чтобы в середине года правительство могло принять по нему окончательное решение». «Прошел год, сменились председатель правительства и министр юстиции, и как-то по-тихому забылись или задвинуты в дальний угол проект концепции нормализации на рынке профессиональной помощи, приведение этого рынка в достойный вид, ликвидации на нем двойных стандартов», – сказал вице-президент ФПА РФ.
Одной из основных задач Минюста, продолжил он, является обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина. «При этом установленная сфера деятельности Минюста не предусматривает обеспечение конституционной гарантии права на квалифицированную юридическую помощь. Либо такую помощь вправе оказывать исключительно адвокаты, либо сфера деятельности Минюста имеет необъяснимую прореху, – считает Геннадий Шаров. – Пока с высоких трибун нас заверяли в скором принятии и реализации Концепции, жила надежда, что эта прореха будет устранена, но теперь становится очевидным, что Минюст самоустранился от регулирования рынка юридических услуг и не намерен в обозримом будущем его нормализовывать».
Однако без незамедлительного включения этих проблем в «кардинально перерабатываемую» госпрограмму невозможны ни нормальное урегулирование рынка юридических услуг, ни полноценная судебная реформа, убежден вице-президент ФПА РФ.
Эксперты «АГ» проанализировали недостатки «Юстиции»
Федеральный судья в отставке, профессор НИУ ВШЭ, заслуженный юрист РФ Сергей Пашин заметил, что госпрограмма «Юстиция», рассчитанная на 13 лет, выглядит «весьма амбициозно»: «Она предполагает не только гуманизацию уголовно-исполнительной системы, совершенствование практики исполнения судебных актов и развитие экспертных учреждений Минюста, но также – ни больше, ни меньше – преодоление правового нигилизма и поддержание устойчивого уважения к закону. Но вот половина отведенного срока прошла, и Минюст был вынужден согласиться с мнением Счетной палаты, что “система показателей госпрограммы не позволяет оценить достижение ее целей и решение задач”». То есть придется вернуться к «нулевому циклу» и кардинально переписать программу.
«Повторилось то, что выступает визитной карточкой российских инноваций: замах широкий, затраты основательные, однако, по скорбному замечанию аудитора, “оценить эффективность расходования средств федерального бюджета не представляется возможным”. Деньги проедаются и идут не на развитие институтов и систем, а на поддержание функционирования учреждений и благосостояния управленцев, т.е., как осторожно отмечено в отчете аудитора, на “финансирование текущей деятельности Минюста”», – указал Сергей Пашин.
По его мнению, отход от «мертвящей рутины, канцелярской тайны и холостых оборотов казенного аппарата» возможен лишь при взаимодействии учреждений власти с институтами гражданского общества, работающими в сфере «живой жизни». «В частности, неоценимую пользу могло бы принести уголовно-исполнительной системе и людям, находящимся в СИЗО и колониях, пострадавшим и всем согражданам взаимодействие служб Минюста (ФСИН, экспертных учреждений) с правозащитниками, специалистами по восстановительному правосудию и медиации, общественными объединениями, борющимися против пыток, готовящими альтернативные правовые и другие научные заключения для правоприменителей. Этому и целую подпрограмму посвятить не жаль», – считает эксперт.
Адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян подчеркнула, что вопросы о целях и задачах, стратегиях и тактиках развития должны ставиться на начальном этапе, а не спустя семь лет после начала реализации госпрограммы. «Оценка эффективности проекта, действительно, возможна лишь при наличии конкретного, условно говоря, “технического” задания, которое в данном случае отсутствует. Однако, как мы имеем возможность наблюдать, кассовое исполнение расходов держится на самом высоком уровне, что, очевидно, не может свидетельствовать о какой-либо эффективности по ключевым вопросам», – добавила она.
По мнению Нарине Айрапетян, все заявленные изначально цели носят «эфемерный характер из области философского мышления», хотя необходимы конкретные нормативные показатели, выражающиеся в качественных и количественных значениях. Они позволят дать полноценную и объективную оценку результативности, считает адвокат. При этом результаты должны быть осязаемыми, добавила она.
«В настоящий момент смею констатировать, что ни одна задача, поставленная для достижения заявленных целей, не выполнена на должном уровне. Кроме того, хотела бы обратить внимание на один из целевых индикаторов и показателей программы – соотношение общего количества адвокатов, имеющих действующий статус, сведения о которых внесены в реестр, и населения России. Данный показатель является количественным и легко поддается анализу и аудиту, однако, на мой взгляд, весьма условно свидетельствует о качестве правоприменения и достижении поставленных в программе целей», – заключила Нарине Айрапетян.