Федеральная программа реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации на 2003-2005 гг

Правовые основы реформирования системы государственной службы современной России. Федеральная программа реформирования

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими проведение реформы государственной службы современной России, по хронологии являются:

• Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г.;
• указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003—2005 годы)»» от 19 ноября 2002 г. № 1336;
• указ Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006— 2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437;
• указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261.

Также следует учитывать указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824; указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» от 16 июля 2004 г. № 910 и ряд других документов.

На основании президентского указа № 910 была создана Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.

С позиций принципа программирования интересно посмотреть на структуры федеральных программ реформирования государственной службы России. Проводя сравнительный анализ, важно отыскать общее и особенное в этих программных документах.

Структура федеральной программы реформирования государственной службы на 2003—2005 гг. включала в себя:

• паспорт Программы, где указаны государственные заказчики и исполнители; цель, задачи, сроки реализации Программы, основные мероприятия, объемы и источники финансирования Программы, ожидаемые результаты, система контроля за выполнением Программы;
• шесть разделов — содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; цель, задачи, сроки и основные этапы реализации Программы; система мероприятий, предусмотренных Программой; ресурсное обеспечение Программы; реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий; ожидаемые результаты реализации Программы;
• перечень мероприятий, предусмотренных Программой.

Цель Программы состоит из трех составляющих при доминировании первой:

а) повышение эффективности государственной службы РФ в целом, ее видов и уровней;

б) оптимизация затрат на государственных служащих;

в) развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

В Программе сформулировано восемь задач реформирования государственной службы Российской Федерации:

• создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;
• определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;
• внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;
• обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
• применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного роста;
• внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
• создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей;
• обеспечение развития системы управления государственной службой.

Сроки реализации были определены на 2003—2005 гг. Ввиду того что Федеральная программа реформирования государственной службы РФ не была выполнена в полном объеме, в конце 2005 г. указом Президента РФ она была продлена до 2007 г. включительно.

В марте 2009 г. указом Президента РФ была принята новая федеральная программа, рассчитанная на 2009— 2013 гг.

Структура федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы на 2009—2013 гг. включает в себя:

• паспорт Программы, где указаны государственные заказчики и исполнители, цель, задачи, сроки и этапы реализации, основные направления реализации, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты, контроль выполнения программы;
• шесть разделов — содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи Программы, срок и этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели; основные мероприятия, предусмотренные Программой; ресурсное обеспечение Программы; реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий; ожидаемые результаты реализации Программы;
• целевые индикаторы и показатели Программы.

Цель этой федеральной программы сформулирована так: «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации». Далее законодатель указывает на средства достижения этой цели:

а) завершение реформирования ее видов;

б) создание системы управления государственной службой;

в) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Последний пункт, касающийся характеристики кадрового состава государственной службы, можно рассматривать как продолжение целевой установки на реформирование административной власти. В конечном счете цель модернизации государственной службы — это повышение эффективности государственного управления.

Задачи Программы очень детализированы:

Сравнение целей федеральных программ показывает, что целевая установка федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы РФ на 2009—2013 г. точнее, шире и масштабнее. В старой программе основная цель — повышение эффективности государственной службы, в новой — создание целостной системы государственной службы Российской Федерации. Совершенно очевидно, что обе ли целевые установки в конечном счете направлены на достижение главной стратегической цели — повышение эффективности государственного управления и создание сального государства.

Сопоставление задач реформирования государственной службы показывает, что в количественном отношении задач, поставленных в новой федеральной программе, в три раза больше, чем в старой. В качественном отношении законодатель акцентирует внимание на антикоррупционной составляющей, на проблемах эффективности и результативности государственной службы и ряде других моментов.

Характерные особенности новой федеральной программы модернизации российской государственной службы следующие:

• программа нацелена не только на реформирование, но и на развитие системы государственной службы. В данном случае речь идет о более долгосрочном и масштабном этапе преобразования государственной службы. Причем «реформирование» в большей степени относится к военной и правоохранительной службе, где еще не создана соответствующая нормативно-правовая база, а «развитие» — к государственной гражданской службе. Не случайно органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано разработать и утвердить свои программы развития государственной гражданской службы;
• в новой федеральной программе отсутствует перечень основных мероприятий, предусмотренных программой. Вместо этого представлены целевые индикаторы и показатели программы. То есть федеральным государственным органам и органам государственной власти субъектов РФ дана определенная свобода действий в процессе дальнейшего развития своей государственной службы;
• произошли изменения в содержании целей и задач реформирования отечественной государственной службы. Цели и задами, сформулированные в новой федеральной программе, более конкретны, более детализированы, более верифицированы;
• цели и задачи, сформулированные в данном нормативном правовом акте, более всего характерны и касаются государственной гражданской службы.

Теоретические основы реформирования государственной службы

Реформирование, т.е. постоянное изменение и переустройство в прогрессивном направлении окружающей политической и общественно-экономической жизни, является естественным условием существования любого социума, в том числе государства Реформирование — это способ развития человеческого сообщества. Без реформирования, изменения и переустройства политические и социальные институты общества не могут существовать и развиваться — они впадают в состояние стагнации и застоя. В то же время, как учит исторический опыт, процесс реформирования не может быть постоянным. Административные структуры, и особенно общество, устают от нескончаемой череды реформ. Мудрость политической власти заключается в своевременности включения рычагов реформирования государства и общества. Твердость политической власти заключается в доведении начатых государственных реформ до конца.

Особое значение в реформировании системы власти и государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат — важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.

В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны1Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. М.. 2001..

С начала XXI в. перестройка государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с оптимизацией структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.

Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления. Многие политики и ученые называют административную реформу административной постбюрократической или революцией.

Необходимость в реформировании государственной службы России появилась давно. Возникнув с появлением Российской Федерации, административная масть прошла хотя и небольшой по историческим меркам, но интенсивный и противоречивый путь дальнейшего развития.

Реформирование государственной службы — это объективное явление, обусловленное процессами общецивилизованного характера. Во всем мире происходят процессы модернизации государственного управления и государственной службы2См.: Мэннинг Н., Парисом Н. Реформа государственного упрощения: Международный опыт. М., 2003.. Отставать в этом вопросе от передовых стран исторически опасно. Именно поэтому следует рассматривать реформирование государственной службы с позиций стратегии общемирового общественного развития.

Научный анализ проблемы, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекают из состояния государственной службы России, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы Российской Федерации следует отнести следующие.

• отсутствие на сегодняшний день системы государственной службы как целостного государственно-правового института;
• отсутствие системы управления государственной службой, в том числе федерального органа по управлению государственной службой;
• недостаточный уровень эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
• отсутствие механизмов взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

• отсутствие федеральных законов по таким видам государственной службы, как военная и правоохранительная;
• несбалансированность законодательства о государственной службе, в том числе гражданской, наличие в нем противоречий и пробелов;
• «указное право» — решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов.

• непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
• слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
• недостаточная открытость кадровых процессов и отношений в государственной службе, волюнтаризм в кадровой работе, применение способов и приемов «запрещенной кадровой практики».

• растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по ее противодействию;
• бюрократизация и закрытость государственной гражданской службы;
• низкий престиж государственной службы как профессии и авторитет государственных служащих;
• отсутствие механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества;
• несоответствие правового и социального статуса государственных служащих.

На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе Российской Федерации указала в 2002 г. еще первая федеральная программа реформирования государственной службы, рассчитанная на 2003—2005 гг.3Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»» от 19 ноября 2002 г. № 1336. Она констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реформе государственной службы — ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы порождала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.

Проблемы и негативные тенденции российской государственной службы в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были следующие:

• нарушение принципа единства государственной службы, отсутствие целостной системы государственной службы;
• наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;
• неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
• несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
• слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;
• низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
• недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
• сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
• низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
• отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений на государственной службе;
• информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
• зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного отношения к ним руководителя государственного органа нежели от их профессионального уровня и деловых качеств;
• частая смена руководителей государственных органов, что нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих;
• неудовлетворительное во многих случаях качество подготавливаемых документов;
• ослабление прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах.

В ходе реализации федеральной программы (2003—2005 гг.) и ее продления до 2007 г. было сделано многое в плане модернизации государственной службы, особенно гражданской, но не все. Новая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)», принятая 10 марта 2009 г., вновь указала на проблемы и недостатки, имеющиеся в системе отечественной государственной службы, и показала причины, их порождающие4Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»» от 10 марта 2009 г. № 261, С. 11-12..

В указе Президента РФ говорится, что сегодня к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования.

• оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям;
• в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;
• современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;
• качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Далее в президентском указе перечисляются причины этих проблем:

• отсутствие научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
• бессистемные проведения экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе;
• недостаточная проработка методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих;
• недостаточное обеспечение взаимосвязи реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления;
• недостаточная открытость государственной службы, способствующая бюрократизму и коррупции.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», продленной на период 2006—2007 гг. указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы)» на 2006— 2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе наложения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Реализация Программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Таковы причины принятия новой Федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на 2009—2013 гг. Термин «реформирование» в большей степени касается военной и правоохранительной государственной службы, а термин «развитие» — государственной гражданской службы.

Важным концептуальным элементом реформирования государственной службы является определение принципов реформирования как основных положений в реализации данного процесса. В законодательной базе данные принципы не установлены, но практика и ее научное осмысление позволяют сформулировать их.

Основные принципы реформирования государственной службы современной России следующие:

• целеполагание;
• этапность;
• планомерность;
• программирование;
• взаимосвязь с административной, военной и судебной реформами;
• учет отечественного и зарубежного опыта;
• государственный контроль;
• ресурсное обеспечение.

Очевидно, что наиболее общей научно-практической целью реформирования государственной службы Российской Федерации является кардинальное повышение ее эффективности в интересах укрепления государства и развития гражданского общества, устранение проблем и негативных тенденций в ее развитии и кадровом обеспечении. Конкретные цели и задачи реформирования государственной службы России установлены в федеральных программах.

Специалисты в области государственной службы современной России насчитывают четыре этапа ее постсоветского развития: создания и первоначального становления (декабрь 1993 — июль 1995 г.), правового оформления (июль 1995 г.). правового и организационного развития (июль 1995 — август 2001 г.), с августа 2001 г. — этап ее реформирования и развития, который в свою очередь включает в себя также ряд этапов.

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации, начавшееся в 2000—2001 гг., прошло ряд последовательных этапов.

Первый этап — подготовительный (с конца 2000 до августа 2001 г.). Это период формирования научного концептуального подхода к модернизации института государственной службы России. Подготовительный этап завершился принятием «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ. Концепция стала руководством к действию для разработки Федеральной программы реформирования государственной службы.

Второй этап — с ноября 2002 по декабрь 2005 г. Это период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы. К утвержденной указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. На этом этапе принимаются базовые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, которые устанавливают правовые и организационные основы системы государственной службы России, правовые, организационные и финансово- экономические основы государственной гражданской службы. Задачи этого этапа реформы не были реализованы в полной мере.

Третий этап — с декабря 2005 по декабрь 2007 г. Этот период преобразований государственной службы связан с принятием и реализацией указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» на 2006—2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Четвертый, современный этап — с марта 2009 по декабрь 2013 г. Этот этап модернизации отечественной государственной службы установлен указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)» от 10 марта 2009 г. №261. Заметим, что 2008 год выпал из программ реформирования государственной службы России.

Основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации

Новая федеральная программа установила три основных направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации:

• формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
• внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
• повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

1. В результате реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.), была определена система государственной службы Российской Федерации, установлен статус государственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных служащих, обеспечения соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов, порядок сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

Законодательством Российской Федерации определены принципы взаимосвязи видов государственной службы, закреплены единство правовых и организационных основ государственной службы, системный подход к организации государственной службы, а также принципы взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Вместе с тем практическая деятельность структурных подразделений государственных органов, осуществляющих функции, связанные с реализацией законодательства Российской Федерации о государственной службе, недостаточно скоординирована. Требуются создание организационной структуры управления системой государственной службы, формирование нормативно-правовой базы по этому вопросу и методическое обеспечение функционирования государственных органов по управлению государственной службой на уровне субъектов РФ.

Принятие нормативных правовых актов о системе управления государственной службой РФ обеспечит единообразие принципов и подходов к управлению государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации, улучшит координацию проводимых на государственной службе преобразований и создаст основу для единой системы их научно-методического и консультационного сопровождения.

Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

Для решения указанных задач необходимо:

2. При формировании кадрового состава государственной службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать в работе эффективные технологии государственного управления. В аппаратах органов законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо создать условия для планирования устойчивого карьерного роста государственных служащих, безупречно и эффективно исполняющих должностные обязанности, для систематического обновления и ротации кадров.

В процессе формирования кадрового состава государственной службы решающее значение имеет использование современных организационно-управленческих технологий и методов кадровой работы.

Формирование профессиональной государственной службы требует совершенствования системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных служащих. Особое внимание должно быть уделено вопросам дополнительного профессионального образования лиц, замещающих должности категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей государственной службы.

Государственные образовательные стандарты высшего и среднего профессионального образования в области государственного управления должны отвечать реальным потребностям государственной службы. Программы дополнительного профессионального образования государственных служащих необходимо формировать с учетом программ государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих, основанных на индивидуальных планах профессионального развития государственных служащих. В систему профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих необходимо внедрить новые механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и повышение качества образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения.

Для решения названных задач необходимо:

3. Важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы являются разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов. Уровень денежного содержания государственных служащих слабо зависит от результатов их труда. Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности их профессиональной служебной деятельности.

Необходимо обеспечить надлежащие условия для качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей, для эффективного функционирования государственной службы.

Этому могут способствовать внедрение в сферу государственной службы современных информационных технологий управления и совершенствование системы организации профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Необходимо разработать сбалансированную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов.

Повышение уровня социальной защищенности государственных служащих, совершенствование системы государственных гарантий, создание современной системы материального и нематериального стимулирования труда государственных служащих, оптимизация порядка оплаты труда на государственной службе являются необходимыми условиями успешного развития системы государственной службы, эффективного достижения поставленных перед нею целей.

Для решения перечисленных задач необходимо:

• обеспечить отражение целей и задач государственных органов в показателях результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
• разработать объективные критерии оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
• разработать модели должностных регламентов, позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий;
• внедрить методики разработки должностных регламентов государственных служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг;
• совершенствовать методику оценки профессиональных знаний и навыков государственных служащих, предусмотренных в их должностных регламентах;
• предусматривать в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности;
• повысить уровень правовой и социальной защищенности государственных служащих;
• совершенствовать структуру денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия федеральных государственных служащих с учетом особенностей видов государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем размере денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия;
• совершенствовать правовой механизм регулярной индексации денежного содержания (денежного вознаграждения) государственных служащих;
• регламентировать особый порядок оплаты труда по отдельным должностям государственной службы в зависимости от показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
• сформировать эффективную систему материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Рассмотренные направления касаются системы государственной службы государственной службы России в целом, т.е. всех ее видов — гражданской, военной, правоохранительной службы. В данном нормативном правовом акте, к сожалению, не сформулированы основные направления развития государственной гражданской службы России.

В этой связи научный и практический интерес вызывает опыт реформирования и развития государственной гражданской службы такого субъекта РФ, как город Москва. В мегаполисе в соответствии с указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (п. 7) разработана Программа развития государственной гражданской службы города Москвы на 2009—2013 годы. Такая программа одной из первых в стране в апреле 2009 г. была разработана и утверждена в Москве силами Управления государственной службы и кадров правительства Москвы и Московского городского университета управления правительства Москвы.Цель Городской программы — развитие государственной гражданской службы Москвы, организация системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной гражданской службы, обеспечивающего эффективность государственного управления Москвы.Основополагающие мероприятия по развитию государственной гражданской службы города Москвы вытекают из целей и задач Городской программы и разработаны с учетом положений федеральных законов от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», а также Закона города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы».Основные направления развития государственной гражданской службы города Москвы следующие.1. Развитие государственной гражданской службы города Москвы, создание системы управления ею. Приоритеты направления:

• научное обеспечение и апробация методики применения норм законодательства о государственной гражданской службе в интересах государственного органа по управлению государственной службой города Москвы;
• развитие нормативно-правовой базы системы управления государственной гражданской службой города Москвы;
• методическое обеспечение государственных органов города Москвы по вопросам управления государственной службой города Москвы;
• создание организационной структуры системы управления государственной службой города Москвы;
• завершение разработки нормативных правовых актов города Москвы, связанных с развитием государственной службы города Москвы, совершенствование нормативной правовой базы города Москвы в этой сфере, приведение ее в соответствие с федеральным законодательством;
• организация системы управления государственной службой города Москвы;
• реализация в городе Москве мероприятий по противодействию коррупции;
• внедрение механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;
• внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление государственными гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения;
• повышение престижа государственной гражданской службы;
• внедрение в городе Москве эффективных инструментов взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества в целях повышения открытости государственной гражданской службы.

2. Внедрение на государственной гражданской службе города Москвы эффективных технологий и современных методов кадровой работы.

• проведение в государственной гражданской службе города Москвы кадровой политики, предполагающей учет результатов профессиональной служебной деятельности и деловых качеств государственных гражданских служащих, а также стажа гражданской службы или стажа работы по специальности;
• применение в отраслевых, функциональных и территориальных органах исполнительной власти города Москвы современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на государственной гражданской службе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации государственных гражданских служащих к результативной деятельности;
• развитие в городе Москве системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.

3. Повышение эффективности государственной гражданской службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

• внедрение в рамках государственной гражданской службы города Москвы эффективных управленческих технологий;
• внедрение современных технологий кадровой работы, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в соответствии с целями и задачами органов исполнительной власти города Москвы;
• совершенствование механизма мотивации государственных гражданских служащих города Москвы. Развитие системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных гражданских служащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы;
• применение в органах исполнительной власти города Москвы современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;
• повышение качества государственных услуг, оказываемых столичными государственными органами гражданам и организациям.

Анализ Программы реформирования и развития системы государственной службы показывает, что это солидный, концептуально и нормативно выдержанный документ, определяющий цели, задачи, перспективы и ожидаемые результаты работы в данном направлении.

Но, как показывает изучение данного правового акта, программа не лишена некоторых недостатков. Так, согласно методологии социального прогнозирования и проектирования цели вытекают из проблемы и отражают ее. Однако в тексте Программы цель сформулирована шире по сравнению с проблемами реформирования: создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством решения трех задач — завершения реформирования ее видов; создания системы управления государственной службой; формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы.

Вторая задача — создание системы управления государственной службой — законодательно установлена с 2004 г. и не решается до сих пор. Третья задача включает в себя качественную характеристику кадрового состава государственной службы. В соответствии с Программой он должен обеспечивать эффективность государственного управления, развитие гражданского общества развитие инновационной экономики.

Цель Программы является многослойной, по ней весьма трудно разграничить стратегические цели, оперативные и текущие.

Не вполне понятен и тот факт, что эта цель названа не целью реформирования государственной службы, а только целью Программы. Кроме того, в ее формулировку не вошло содержание целей реформирования государственной службы, которое присутствовало в Концепции реформирования государственной службы РФ, а также в указе Президента, утвердившего Программу реформирования государственной службы на 2005—2007 гг.: повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Рассогласование проблем и целей реформирования в указанных документах можно рассматривать как технологические издержки, возможные при их подготовке. Но, скорее всего, это было сделано сознательно — для упрощения целей и задач, снижения уровня радикальности и последствий преобразований.

Недостатком новой федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы является отсутствие перечня основных мероприятий, предусмотренных Программой. Ранее такой перечень всегда присутствовал. Тем самым Программа по своему содержанию слишком обща и лишена конкретики, что представляет серьезную сложность для руководителей подразделений государственных органов по вопросам государственной службы и кадров.

Серьезной проблемой является отсутствие в федеральной программе какой-либо информации о развитии государственной гражданской службы Российской Федерации.

В указе Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (п. 7) рекомендуется органам государственной власти субъектов РФ «разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов РФ». Но не понятно, по каким направлениям должна развиваться государственная гражданская служба федерального и регионального уровней, поскольку нет ни теоретических, ни методических, ни организационных указаний. В этой ситуации каждый субъект РФ должен самостоятельно разрабатывать свою программу развития государственной гражданской службы. В этой ситуации неизбежны расхождения в структуре и содержании программ.