Государственные и муниципальные целевые программы это

Виды и особенности государственных программ

Инна Смирнова

Эксперт по предмету «Государственное и муниципальное управление»

преподавательский стаж — 15 лет

Задать вопрос автору статьи

Определение 1

Государственные программы – это инструменты, предназначенные для осуществления государственного регулирования экономики и обеспечения достижения целей государственного развития.

Понятие и виды государственных программ

Государственные программы – это комплекс мероприятий научно-исследовательского, опытно-конструкторского, производственного, социально-экономического, организационно-хозяйственного и иного характера, взаимоувязанных в разрезе сроков, исполнителей и ресурсов с целью обеспечения эффективного решения целевых задач и проблем, требующих государственной поддержки.

Также государственную программу можно охарактеризовать как систему мероприятий и инструментов, реализуемых в ходе государственной политики с целью обеспечения осуществления функций государственного управления и развития государства в социально-экономическом плане.

Сдай на права пока
учишься в ВУЗе

Вся теория в удобном приложении. Выбери инструктора и начни заниматься!

Получить скидку 4 500 ₽

Государственные программы делятся на следующие виды:

1. Социально-ориентированные или социальные государственные программы. Эти программы призваны обеспечивать решение социальных проблем, рост удовлетворенности духовных и материальных потребностей населения, рост качества и уровня жизни, облегчение условий труда, реализацию принципа социальной справедливости, уменьшение социальной дифференциации общества, рост социального обеспечения. Социально-ориентированные государственные программы направлены на развитие культуры, медицины, образования, спорта, физической культуры, обеспечение потребностей в коммунальных услугах, жилье, коммуникациях, рост доходов населения, улучшение демографии, решение миграционных и переселенческих проблем, социальной защиты населения;
2. Инновационные и научно-технические программы. Данный вид государственных программ направлен на развитие научных исследований фундаментального и прикладного характера, обеспечение технико-технологического и научно-технического прогресса, создание научных и технических достижений, обеспечение их применения в экономике для повышения качества, эффективности, конкурентоспособности. К этому виду относятся государственные программы, обеспечивающие решение проблем научно-технического характера, внедрение новых видов техники и технологий, реализацию проектов межотраслевого и отраслевого характера;
3. Инвестиционные государственные программы. Данный вид программы подразумевает осуществление долговременного, стратегического вложения средств, призванного обеспечить устойчивость развития, экономический рост, укрепление экономического положения страны, ее территорий на мировом и внутреннем рынках, формирование предпосылок успешного существования будущих поколений. К программам данного вида относятся государственные целевые программы развития территорий, создания зон природных ресурсов, строительства крупных объектов и так далее;
4. Экологические государственные программы. Данные программы призваны обеспечивать бережное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, предотвращение ее загрязнение;
5. Государственные программы обеспечения безопасности. Данные программы обеспечивают оборонную, финансовую, экономическую и иную безопасность.

«Виды и особенности государственных программ» 👇

Такое деление государственных программ наделено значительной условностью, обеспечиваемой пересечением и совмещением в рамках различных программ схожих мероприятий. Большая часть государственных программ наделена смешанным характером.

В соответствии с критерием способа действия государственные программы делятся на следующие виды:

• во-первых, производственные государственные программы, призваны обеспечивать развитие производства товаров, услуг, работ;
• во-вторых, ресурсные государственной программы, обеспечивающие развитие ресурсного потенциала, эффективность использования различных видов ресурсов, организацию вторичного использования ресурсов, применение ресурсосберегающих технологий и так далее;
• в-третьих, отраслевые государственные программы, обеспечивающие развитие отдельных отраслей и подотраслей экономики;
• в-четвертых, региональные государственные программы, призванные обеспечить развитие определенных территорий государства, решение проблем национального состава, охраны окружающей среды регионов и так далее;
• в-пятых, маркетинговые государственные программы, обеспечивающие продвижение различных товаров и услуг, формирование спроса на них;
• в-шестых, организационно-управленческие государственные программы, обеспечивающие преобразование и совершенствование управления экономикой;
• в-седьмых, внешнеэкономические государственные программы, призванные обеспечивать развитие внешней торговли, внедрение российских предприятий на мировой рынок.

Особенности государственных программ

Государственные программы характеризуются рядом особенностей, к числу которых следует отнести:

• во-первых, преимущественно целевой характер. Государственные программы, как правило, ориентированы на решение определенных проблем, и вся совокупность мероприятий, предусмотренных этими программами, направлена на решение этих проблем;
• во-вторых, необходимость четкого обоснования целей и запланированных результатов реализации программы. Государственная программа обязательно характеризует установленные цели определенными показателями, достижение которых планируется в результате реализации программы;
• в-третьих, четкое определение круга участников программы, включая ее исполнителей. Государственные программы на этапе их формирования предусматривают определение состава участников и исполнителей программы, которые четко представляют свои обязанности по исполнению тех или иных задач и мероприятий;
• в-четвертых, обязательность общественного обсуждения содержания государственной программы.

Находи статьи и создавай свой список литературы по ГОСТу

Поиск по теме

Дата последнего обновления статьи: 12.09.2022

Знакомьтесь: госпрограмма

«Руководитель бюджетной организации», 2013, N 12

Переход к программному принципу является центральным элементом бюджетной реформы на современном этапе, и он затронет деятельность всех бюджетных учреждений <1>. Федеральный бюджет 2014 г. будет сформирован на программной основе. Региональные и муниципальные власти тоже получили право формировать бюджеты на следующий год по программному принципу. Для лучшего понимания сути предстоящих преобразований рассмотрим, что такое госпрограмма.

<1> Более подробно о переходе к программному принципу и о том, как он отразится на деятельности бюджетных учреждений, рассказано в статье Д.В. Жигалова «Как программный бюджет повлияет на жизнь учреждений?», N N 11, 12, 2013).

Преобразование федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90% непрограммных расходов) в преимущественно программный началось в 2010 г. Существующие федеральные целевые программы (ФЦП) представляли собой комплекс мероприятий (производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и т.д.), увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления. Мероприятия обеспечивали эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны, а также инновационное развитие экономики. ФЦП были направлены на достижение конкретных целей.

Данное обстоятельство делало их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов. Необходимо было создать сложную и объемную структуру из целей этих программ. А для покрытия всех расходов бюджета таких ФЦП требовалось в десять раз больше — около 600.

Для формирования программного бюджета разработали новый инструмент — государственную (муниципальную) программу (госпрограмму), представляющую собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Конечная цель государственной программы по сравнению с целью ФЦП более глобальна, временной период ее действия шире, масштаб мероприятий и используемых ресурсов значительнее.

Федеральный закон от 07.05.2013 N 104-ФЗ внес изменения в БК РФ в части формирования программно-целевого бюджета — так, поправки в ст. 179 БК РФ исключают понятие «долгосрочная целевая программа» и вводят новое понятие — «государственные и муниципальные программы» (госпрограммы).

Впервые определение государственной программы в ее современном значении было дано в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года <2>. Позже понятие было уточнено Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

<2> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р.

Государственная (муниципальная) программа — это документ, определяющий:

• цели и задачи государственной политики в определенной сфере;
• способы достижения и решения этих целей и задач;
• примерные объемы используемых финансовых ресурсов.

Формирование госпрограммы

Объектом управления государственной (муниципальной) программы является сфера социально-экономического развития или безопасности (например, культура, здравоохранение, образование).

При формировании госпрограммы проводится анализ проблем каждой сферы для выявления наиболее актуальных. Кроме того, анализируются потенциал развития данной сферы и существующие ограничения, состояние сферы сопоставляется с состоянием аналогичной сферы в ведущих странах. На основании полученных данных формируется прогноз развития сферы.

Разберем данный алгоритм на примере Госпрограммы «Развитие физической культуры и спорта» <3> (далее — «Спортивное развитие»).

<3> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 20.03.2013 N 402-р.

Анализ развития сферы обозначил, в частности, следующие проблемы: низкую мотивацию граждан к систематическим занятиям спортом, ведению здорового образа жизни, невысокую доступность спортивной инфраструктуры, особенно для лиц с ограниченными возможностями, неудовлетворительное качество физкультурно-оздоровительных услуг. В числе факторов, имеющих положительный потенциал для развития, были названы успехи российских спортсменов, усовершенствованная законодательная и материально-техническая база, традиции физкультурного движения и т.д. Было указано, что спортивная сфера — это наиболее рентабельная отрасль в мировой экономике.

К сведению. Проблема социально-экономического развития — противоречие между желаемым и текущим (действительным) состоянием сферы реализации государственной программы.

При составлении госпрограммы анализируются приоритеты государственной политики в данной сфере. Эти приоритеты определяются в концепции долгосрочного социального экономического развития РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ на среднесрочный период, посланиях Президента РФ Федеральному собранию, долгосрочных и среднесрочных стратегиях развития отдельных отраслей, иных стратегических документах, утвержденных Президентом РФ или Правительством РФ.

Приоритеты государственной политики в сфере физической культуры и спорта, например, определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года <4>. Концепция предусматривает создание условий для ведения гражданами здорового образа жизни, развития массового спорта и повышения конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене.

<4> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р.

Цели государственной программы должны соответствовать приоритетам политики, которую государство проводит в данной сфере. По сути, цели должны отражать конечные результаты реализации этой программы. Госпрограмма включает и задачи, которые определяют конечный результат реализации совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществления государственных функций в рамках достижения цели (целей) реализации государственной программы. Иными словами, цели указывают на то, чего нужно достичь, задачи — на то, что для этого нужно сделать.

Какова же цель рассматриваемой нами Госпрограммы «Спортивное развитие»? Таких целей три:

• создание условий, обеспечивающих гражданам возможность систематически заниматься физкультурой и спортом;
• повышение конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене;
• успешное проведение в РФ крупнейших международных спортивных соревнований.

Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:

• повышение мотивации граждан к регулярным занятиям физкультурой и спортом, ведению здорового образа жизни;
• обеспечение успешного выступления российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях и совершенствование системы подготовки спортивного резерва;
• развитие инфраструктуры физической культуры и спорта, в том числе для лиц с ограниченными возможностями;
• проведение на высоком организационном уровне крупнейших международных спортивных мероприятий;
• обеспечение эффективного использования в постсоревновательный период спортивных объектов Универсиады и Олимпиады.

Что указывается в госпрограмме

Основные параметры государственной программы — это ее цели, задачи, ключевые мероприятия, показатели (индикаторы), конечные результаты реализации госпрограммы, сроки их достижения, объем ресурсов в разрезе основных мероприятий, необходимый для достижения целей. Эти параметры указываются в паспорте госпрограммы.

Госпрограмма включает и текстовую часть, содержащую развернутую информацию по следующим разделам:

• общая характеристика сферы реализации;
• приоритеты государственной политики;
• цели, задачи и показатели (индикаторы) целей и задач;
• основные результаты, сроки и этапы;
• характеристика целей программы и основных мероприятий;
• характеристика мер госрегулирования (в том числе план нормотворчества);
• прогноз сводных показателей государственных заданий;
• характеристика основных мероприятий, реализуемых субъектами РФ;
• информация об участии организаций и государственных внебюджетных фондов;
• обоснование объема финансовых ресурсов;
• анализ рисков реализации;
• методика оценки эффективности.

Составляющие госпрограммы

Госпрограмма включает федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы (ВЦП) и основные мероприятия.

Подпрограмма — это комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, выделенный исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы. Подпрограмма является неотъемлемой частью госпрограммы и формируется с учетом согласованности основных параметров подпрограммы и госпрограммы. Так, рассматриваемая нами Программа «Спортивное развитие» включает следующие подпрограммы:

1. «Развитие физической культуры и массового спорта»;
2. «Развитие спорта высших достижений и системы подготовки спортивного резерва»;
3. «Подготовка и проведение чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года в Российской Федерации»;
4. «Управление развитием отрасли физической культуры и спорта».

Перечисленные подпрограммы по своему характеру являются «координирующими» для выполнения каждой отдельной задачи.

В состав рассматриваемой Госпрограммы также входит Целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» <5>. Обратите внимание: целевые программы являются не составляющими, а инструментами госпрограммы. Реализация госпрограммы предполагает выполнение мероприятий федеральной целевой программы.

<5> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 11.01.2006 N 7.

Подпрограммы и целевые программы формируют единую функциональную основу для достижения предусмотренных госпрограммой показателей.

Так, решение задачи по обеспечению успешного выступления российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях и совершенствованию системы подготовки спортивного резерва достигается путем реализации мероприятий, предусмотренных:

• подпрограммой 1;
• подпрограммой 2, призванной повысить число граждан, систематически занимающихся физкультурой и спортом, что приведет к увеличению количества учащихся спортшкол и спортучреждений, осуществляющих подготовку спортивного резерва;
• подпрограммой 4, направленной на улучшение кадрового обеспечения физкультуры и спорта; повышение эффективности научно-методического и информационно-аналитического обеспечения подготовки спортсменов; развитие международного спортивного сотрудничества с международными спортивными организациями;
• Федеральной целевой программой в части развития инфраструктуры спорта высших достижений.

Каждая подпрограмма имеет структуру описания, схожую с основной госпрограммой: включает паспорт и текстовую часть.

Функциональную основу для достижения целей, предусмотренных подпрограммой, формируют ведомственные целевые программы и основные мероприятия подпрограммы. Основное мероприятие — это комплекс взаимосвязанных мероприятий (действий, направленных на решение соответствующей задачи), характеризуемый значимым вкладом в достижение целей подпрограммы.

Рассмотрим взаимодействие данных составляющих на примере Госпрограммы «Спортивное развитие». Так, реализацией основных мероприятий подпрограммы 1 «Развитие физической культуры и массового спорта» решается задача по созданию условий, обеспечивающих гражданам возможности систематически заниматься физкультурой, спортом и вести здоровый образ жизни.

Одно из основных мероприятий, включенных в указанную подпрограмму, называется «Совершенствование спортивной инфраструктуры и материально-технической базы для занятий физической культурой и массовым спортом». Оно состоит из нескольких мероприятий, таких как:

• оснащение физкультурно-оздоровительных объектов спортивно-технологическим оборудованием;
• реализация мер по расширению сети физкультурно-спортивных сооружений и объектов;
• разработка технических регламентов, стандартов, правил сертификации услуг;
• разработка нормативов материально-технического оснащения занятий по физкультуре в образовательных учреждениях;
• развитие системы лизинга оборудования, инвентаря и материалов.

Участники госпрограммы

Участников госпрограммы можно разделить на две категории: ответственный исполнитель и соисполнители.

Ответственный исполнитель — это федеральный орган исполнительной власти, определенный ответственным и обладающий необходимыми полномочиями. Ответственность органа определена в Перечне государственных программ Российской Федерации <6>, полномочия установлены Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации <7>.

<6> Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р.
<7> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588.

Ответственный исполнитель обеспечивает координацию деятельности участников госпрограммы. Еще одна важная функция ответственного исполнителя — общественное обсуждение проекта госпрограммы, в том числе с привлечением Общественной палаты, общественных советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти, научных и иных заинтересованных организаций.

Соисполнители государственной программы — это федеральные органы исполнительной власти, участвующие в разработке, реализации и оценке эффективности государственной программы и определенные в качестве соисполнителей государственной программы в Перечне государственных программ Российской Федерации.

Так, ответственным исполнителем Госпрограммы «Спортивное развитие» назначен Минспорт, соисполнители (в Программе они названы участниками) — Минздрав, Минкомсвязь, Минобрнауки, МВД, Минрегион.

Обратите внимание на этот важный и обязательный элемент госпрограммы — межведомственное взаимодействие. Для решения задач, поставленных госпрограммой, необходимо согласованное взаимодействие всех соисполнителей.

Рассмотрим межведомственное взаимодействие на примере реализации одного из основных мероприятий подпрограммы 1 госпрограммы «Спортивное развитие», которое называется «Меры по развитию студенческого спорта». Указанное основное мероприятие невозможно без участия Минобрнауки — оно должно оказать содействие по созданию и расширению сети спортивных клубов на базе образовательных учреждений, созданию студенческих спортивных лиг, организации и проведению всероссийских спортивных соревнований и других спортивных мероприятий среди студентов, а также популяризации студенческого спорта среди населения. Вы видите, что Минобрнауки выступает здесь в качестве соисполнителя, ответственный исполнитель — Минспорт.

Структура государственной программы

--------------------------------------------------------------------------¬
¦                 Госпрограмма (ответственный исполнитель)                ¦
L------------------T-------------------------------------------------------
       ------------+---T--------------T----------------------¬
      ¦/             ¦/            ¦/                    ¦/
---------------T--------------T--------------¬  --------------------------¬
¦Подпрограмма 1¦Подпрограмма 2¦Подпрограмма n¦  ¦           ФЦП           ¦
L--------------+-------T------+---------------  ¦(госзаказчик-координатор)¦
                       ¦                        L----------------T---------
   --------T-------T---+-------T---------------¬                ¦/
   ¦       ¦       ¦           ¦               ¦       -------------------¬
  ¦/     ¦/     ¦/         ¦/             ¦/      ¦   Подпрограммы   ¦
------¬ ------¬ ------¬ --------------¬ --------------¬L---------T---------
¦ВЦП 1¦ ¦ВЦП 2¦ ¦ВЦП m¦ ¦   Основное  ¦ ¦   Основное  ¦         ¦/
L------ L------ L------ ¦мероприятие 1¦ ¦мероприятие r¦   ----------------¬
                        +-------------+ L--------------   ¦  Мероприятия  ¦
                        ¦             ¦                   ¦ (госзаказчик) ¦
                       ¦/           ¦/                  L----------------
           ----------------¬      ----------------¬
           ¦ Мероприятие 1 ¦      ¦ Мероприятие k ¦
           L----------------      L----------------

Инструменты госуправления

Принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер государственного регулирования в сфере реализации программы, мер правового регулирования (вплоть до перечня необходимых нормативно-правовых актов).

Для достижения поставленных целей в государственных программах используются все инструменты госуправления:

• бюджетное финансирование;
• меры государственного регулирования (такие как предоставление налоговых льгот, регулирование цен и тарифов, предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, реструктуризация задолженности, лицензирование деятельности и т.п.);
• механизмы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, организациями иных организационно-правовых форм, гражданами (например, механизм взаимодействия для государственных и муниципальных учреждений — это выдача государственных (муниципальных) заданий, финансовое обеспечение, контроль за исполнением).

В долгосрочной целевой и ведомственной целевой программах к обязательным инструментам относится только бюджетное финансирование.

Финансирование госпрограмм

Поскольку достижение любых целей требует материальных затрат, при составлении госпрограммы учитывается и этот фактор. Правительство РФ определяет объем расходов федерального бюджета на реализацию госпрограммы на долгосрочную перспективу. Так, на госпрограмму «Развитие здравоохранения» в 2014 г. выделено 351,5 млрд руб., «Развитие образования» — 404 млрд руб., «Развитие культуры и туризма» — 101,1 млрд руб., «Спортивное развитие» — 62,2 млрд руб.

В качестве финансового обеспечения основных мероприятий подпрограмм могут быть предусмотрены субсидии или субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в случае если госпрограмма направлена на достижение целей и решение задач по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Оценка эффективности госпрограммы

По сути, каждая из задач как госпрограммы, так и подпрограмм имеет достаточно общее определение. Они — вектор развития. Для оценки того, выполнена задача или нет, в госпрограммы включены целевые индикаторы (в чем измеряется эффективность выполнения задачи) и ожидаемые результаты (в чем выражается эта эффективность). Например, доля граждан РФ, систематически занимающихся физкультурой и спортом, в общей численности населения — это индикатор (показатель) задачи, которая звучит так: повышение мотивации граждан к регулярным занятиям физкультурой и спортом, ведению здорового образа жизни. А вот увеличение этой доли в общей численности населения с 20,6% в 2011 г. до 40% к 2020 г. — это уже контрольный показатель, отражающий эффективность выполнения данной задачи и, как следствие, госпрограммы.

Оценка эффективности госпрограммы проходит на основе анализа:

• степени достижения целей и решения задач подпрограмм и госпрограммы в целом;
• степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
• степени реализации мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

Минэкономразвития проводит мониторинг реализации госпрограмм. По результатам мониторинга Минэкономразвития готовит предложения о сокращении или перераспределении между участниками госпрограммы на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации как госпрограммы в целом, так и отдельных ее мероприятий.

Информация по госпрограммам

С информацией по действующим госпрограммам можно ознакомиться на официальном портале государственных программ РФ (http://www.gosprogrammy.gov.ru/Main/Start).

Перечень из 41 госпрограммы сгруппирован по пяти разделам: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство».

Для бюджетных учреждений наиболее значимы следующие программы:

• в разделе «Новое качество жизни» — «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Спортивное развитие», «Развитие культуры и туризма»;
• в разделе «Инновационное развитие и модернизация экономики» — «Развитие науки и технологий», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Информационное общество», «Энергоэффективность и развитие энергетики».

Т.Ю.Антропова

Главный редактор журнала

«Руководитель бюджетной организации»