Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук
Неполный перечень действовавших, а также проектов федеральных целевых программ по состоянию на 01.01.2021.
Государственная программа Российской Федерации — основной программный документ, непосредственно прописанный в федеральном бюджете Российской Федерации.
Государственные программы Российской Федерации являются документами стратегического планирования.
Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений
История развития инструмента
Внедрение государственных программ как инструмента государственного управления было призвано обеспечить интеграцию стратегического и бюджетного планирования. Еще с середины 1990-х годов в России успешно действовали федеральные целевые программы. В 2004 году в рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Это подразумевало развитие «связки» государственных расходов с конкретными целями. Тогда же были уточнены основные подходы к формированию целевых программ на всех уровнях бюджетной системы, а также получила распространение практика приоритетных федеральных проектов.
Полная версия статьи доступна подписчикам журнала «Бюджет»
Рекомендуем посмотреть
Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:
Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.
Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.
Государственные программы и переход к программному бюджету
В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.
Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).
Итак, в отличие от ФЦП государственная программа — это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) см. в табл 2.
Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.
Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:
Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.
Федеральные целевые программы
Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».
Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.
Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.
Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.
Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).