Федеральная целевая программа (ФЦП) в России — это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки.
· «Социальное развитие села до 2012 года»
· «Культура России»: (2006—2010 годы) и (2012—2018 годы)
· «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах»
· «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 – 2010 годы и на период до 2015 года» (2002-2015)
программа по росту «человеческого капитала» в России, объявленная президентом РоссииВ. Путиным и реализуемая с 2006 года.
Программа приоритетных национальных проектов была сформулирована президентом России Владимиром Путиным 5 сентября 2005 года в обращении к правительству, парламенту и руководителям регионов.
В качестве приоритетных направлений «инвестиций в человека» глава государства выделил: здравоохранение, образование, жильё, сельское хозяйство.
Первый вице-премьер Дмитрий Медведев 27 ноября 2005 заявил, что этот список может в будущем быть дополнен наукой и культурой.
В 2006 году ряд политиков и СМИ называли меры по улучшению демографической ситуации «новым национальным проектом».
На сайте Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (rost. ru) расположен архив документов по реализации НП. Оперативная информация на сайте (новости, стенограммы и пр. ) перестала обновляться в мае 2009 года. Позднее на сайте появился документ «Уточненные направления реализации приоритетного национального проекта „Доступное и комфортное жилье — гражданам России“ на 2009—2012 годы», принятый 1 июля 2009 года.
Государственные программы Российской Федерации разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации.
Государственные программы Российской Федерации разрабатываются на период, определяемый Правительством Российской Федерации.
Государственные программы Российской Федерации включают в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации.
Перечень государственных программ Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Формирование перечня государственных программ Российской Федерации осуществляется исходя из стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и с учетом основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки государственных программ Российской Федерации.
Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.
Положения настоящей статьи не распространяются на государственную программу вооружения.
Что такое госпрограмма
В 2021 году была произведена реформа инструмента государственных
программ Российской Федерации, а также организации деятельности федеральных органов
исполнительной власти по разработке новых Госпрограмм.
Цели госпрограмм формируются исходя из установленных Президентом
Российской Федерации национальных целей развития Российской Федерации, а также иных
приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности, установленных
документами стратегического планирования (отраслевыми стратегиями, стратегий
пространственного развития и иными указами Президента Российской Федерации). При этом требованиями к целям являются конкретность, измеримость – в виде конкретных
показателей, достижимость, актуальность и ограниченность по период достижения.
Связь Госпрограмм с национальными целями
Предусмотрена переориентация госпрограмм на достижение национальных
целей развития, а также увязка в цифровом формате всех используемых Правительством
Российской Федерации инструментов достижения национальных целей (национальных (федеральных)
проектов, госпрограмм, а также Единого плана по достижению национальных целей развития на
период до 2024 года и на плановый период до 2030 года).
Реализовано четкое разграничение проектной работы на конкретный
результат (федеральные и ведомственные проекты) и процессной работы – на его
поддержание (в рамках комплексов процессных мероприятий).
Порядок и уровни утверждения госпрограммы
Паспорт Госпрограммы, содержащий цели, показатели, структурные
элементы и их финансовое обеспечение, одобряется на заседании Правительства
Российской Федерации при рассмотрении проекта закона о бюджете и не утверждается
нормативным правовым актом. Внесение изменений в паспорта госпрограмм в течении года,
осуществляется управляющими советами под руководством курирующего Заместителя
Председателя Правительства Российской Федерации.
В целях повышения гибкости управления Госпрограммами в Бюджетном
кодексе Российской Федерации с 2022 году будет введено основание для возможности
перераспределения бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на
реализацию госпрограмм как внутри госпрограммы, так и между госпрограммами, путем
корректировки сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете
в пределах 10 % об общего объема финансового обеспечения госпрограмм на соответствующий
год (при согласовании со специальной Комиссией Федерального Собрания). Такой подход
позволит оперативно управлять ходом реализации госпрограмм.
В настоящее время в Правительстве Российской Федерации ведется
разработка порядка подготовки и принятия решений по перераспределению бюджетных
ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на реализацию госпрограмм
Подготовлена редакция документа с изменениями, не вступившими в силу
(в ред. Федерального закона от 07. 2013 N 104-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)1. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации, с учетом положений Федерального закона «О парламентском контроле». Государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией). Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительные органы муниципальных образований вправе осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации, муниципальные программы в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. (в ред. Федерального закона от 28. 2014 N 183-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)Государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу. (в ред. Федерального закона от 04. 2014 N 283-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)3. По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы. Государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации). Порядки предоставления и распределения указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой. (в ред. Федерального закона от 02. 2019 N 307-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)
179 БК РФ. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы
Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, который содержит наименования государственных программ и их ответственных исполнителей и утверждается Правительством РФ.
Проект перечня государственных программ формируется Министерством экономического развития РФ совместно с Министерством финансов РФ на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, во исполнение отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ, а также с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти.
Внесение изменений в перечень государственных программ производится по решению Правительства РФ до 30 декабря года, предшествующего текущему финансовому году, на основании предложений Минэкономразвития РФ, подготовленных в соответствии с положениями федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, а также во исполнение отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ.
Разработка проекта гос. программы, а также дополнительных и обосновывающих материалов к ней производится ответственным исполнителем совместно с соисполнителями в соответствии с методическими указаниями.
Проект гос. программы подлежит обязательному согласованию с Министерством экономического развития РФ, Министерством РФ по развитию Дальнего Востока (за исключением проектов государственных программ, подлежащих выполнению на территории отдельных субъектов РФ, не входящих в состав Дальневосточного федерального округа) и Министерством финансов РФ.
Ответственный исполнитель до направления проекта гос. программы на согласование в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ направляет его в Федеральную службу гос. статистики, которая совместно с федеральными органами исполнительной власти — субъектами официального статистического учета рассматривает в 20-дневный срок целевые показатели, индикаторы проекта гос. программы, формирование официальной статистической информации по которым осуществляется в соответствии с федеральным планом статистических работ, и значения этих показателей за отчетный период и представляет соответствующее заключение ответственному исполнителю.
В случае если проект гос. программы содержит основные мероприятия, направленные на комплексное территориальное развитие, ответственный исполнитель направляет проект гос. программы в Министерство регионального развития РФ до направления его в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ. Министерство регионального развития РФ рассматривает проект гос. программы в 10-дневный срок и представляет ответственному исполнителю гос. программы заключение о влиянии гос. программы на социально-экономическое развитие субъектов РФ, на территории которых будут реализованы мероприятия гос. программы.
В случае если в составе проекта гос. программы предусматриваются основные мероприятия, относящиеся к сфере деятельности иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, которые не являются соисполнителями и участниками гос. программы, ответственный исполнитель направляет проект гос. программы (в части мероприятий, мер и показателей) в указанные федеральные органы исполнительной власти до его направления в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ.
Заинтересованный федеральный орган исполнительной власти рассматривает проект гос. программы (в части мероприятий, мер и показателей) и в 10-дневный срок представляет соответствующее заключение ответственному исполнителю.
В Минэкономразвития РФ и Минфин РФ направляется проект гос. программы, согласованный всеми соисполнителями, на бумажном носителе и в электронном виде вместе с заключениями Федеральной службы гос. статистики, Министерства регионального развития РФ, а также заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. В случае если проект гос. программы не согласован соисполнителями, к нему прилагаются замечания соисполнителей и протоколы согласительных совещаний.
В случае непредставления заключения заинтересованным федеральным органом исполнительной власти ответственный исполнитель вправе представить проект гос. программы в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ без указанного заключения.
Участники гос. программы согласовывают проект гос. программы в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ведомственных целевых программ. Включение в проект гос. программы утвержденных федеральных целевых программ требует согласования только с государственными заказчиками — координаторами федеральных целевых программ (в случае, если у федеральной целевой программы один государственный заказчик, — с этим государственным заказчиком).
Разработка и согласование проекта гос. программы осуществляется с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, реализуемой в рамках государственных программ и размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www. programs. gov. ru) (далее — аналитическая информационная система). В аналитической информационной системе формируется гос. программа, а также в обязательном порядке размещаются все дополнительные и обосновывающие материалы к ней.
Проект гос. программы подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественного совета при ответственном исполнителе (соисполнителе, ответственном за реализацию подпрограммы) в соответствии с методическими указаниями. На указанные заседания приглашаются представители общественных организаций предпринимателей, к сфере деятельности которых относится разрабатываемая гос. программа, а также члены Экспертного совета при Правительстве РФ.
Ответственные исполнители представляют заключение соответствующего общественного совета на разработанный проект гос. программы, а также на изменения, вносимые в государственную программу, при их направлении в установленном порядке в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ.
Оценку проекта гос. программы осуществляют в установленной сфере деятельности Минэкономразвития РФ и Минфин РФ.
В случае нарушения требований, предусмотренных настоящим Порядком, проект гос. программы, внесенный в Правительство РФ, подлежит возврату для устранения нарушений.
Основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического развития РФ на среднесрочный период.
Для понимания вопроса механизма реализации государственных целевых программ необходимо ознакомиться с такими понятиями как: механизм реализации целевой программы, государственная целевая программа, государственный заказчик, главный распорядитель бюджетных средств, ответственный исполнитель.
Определение государственной целевой программы дано в Постановлении Правительства Российской Федерации №588 от 02. 2010 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Так, государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Проект целевой программы разрабатывается в несколько этапов:
ü разработка проекта целевой программы;
ü согласование проекта целевой программы;
ü экспертиза проекта целевой программы, в том числе независимыми экспертами;
ü рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации;
ü доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации;
ü утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации.
Концепция целевой программы утверждается Правительством РФ, а также Правительством принимается решение о разработке целевой программы, устанавливаются предельные объемы финансирования и определяется государственный заказчик.
Целевые программы, имеющие более одного государственного заказчика, должны также иметь государственного заказчика-координатора.
Государственный заказчик – это государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующее от имени РФ или ее субъекта, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством и осуществляющие закупки.
К полномочиям государственного заказчика относятся: подготовка исходного задания для формирования целевой программы, уточнение затрат по программным мероприятиям, а также механизма реализации целевой программы, ведение отчетности по реализации целевой программы, осуществление управления исполнителями программы, несение ответственности за своевременную и качественную реализацию программы.
Целевая программа осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, которые заключается между государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает осуществление государственным заказчиком контроля за ходом работ по выполнению государственного контракта.
Главный распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти, распределяющий средства федерального бюджета (средства бюджета субъекта Российской Федерации, средства местного бюджета) по подведомственным учреждениям.
В статье 158 Бюджетного Кодекса Российской Федерации описаны полномочия главного распорядителя бюджетных средств, одним из которых является обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.
Ответственный исполнитель государственной программы – орган исполнительной власти, определенный ответственным за реализацию государственной программы.
Постановлением Правительства Российской Федерации №1242 от 12. 2017 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ РФ» установлены полномочия ответственного исполнителя, среди которых: осуществление разработки и организация реализации пилотной государственной программы, подготовка предложений о внесении изменений в пилотную государственную программу, несение ответственности за достижение целей пилотной государственной программы, а также направление предложений об изменении структуры пилотной государственной программы и о финансовом обеспечении ее реализации в очередном финансовом году и плановом периоде в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.
В Постановлении Правительства Российской Федерации №588 от 02. 2010 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» также описаны следующие полномочия ответственного исполнителя:организует реализацию государственной программы, осуществляет на постоянной основе мониторинг реализации государственной программы, принимает решение о внесении изменений в государственную программу в соответствии с установленными требованиями и несет ответственность за достижение целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также конечных результатов ее реализации.
Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, и предложения по объемам их финансирования подготавливают и направляют в Министерство финансов Российской Федерации Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с государственными заказчиками.
Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации направляют в Правительство Российской Федерации перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования.
Формой контроля за реализацией целевых программ является годовой отчет, подготавливаемый ответственным исполнителем и предоставляемый им в Правительство РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ и федеральные органы исполнительной власти, ответственные за социально-экономическое развитие.
Правительством РФ проводится оценка эффективности государственной программы, по результатам оценки может быть принято решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации отдельных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года, а также о наложении дисциплинарного взыскания на главного распорядителя бюджетных средств, ответственного исполнителя, соисполнителя в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы.
Указанные выше органы власти являются основными субъектами механизма реализации государственных целевых программ, что вытекает из их полномочий. Сам механизм реализации начинается с создания проекта целевой программы и заканчивается ее финансированием и контролем реализации (рис.
Непосредственно на местах управление программами социально-экономического развития осуществляют исполнительные органы власти регионов.
Заказчик государственной программы – орган программно-целевого управления, формируемый и утверждаемый региональными властными структурами. На него возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы. Все уровни управления региональными программами взаимодействуют между собой и вносят корректировки по ходу реализации программы (рис 1.
Контроль реализации программы, а также ответственность за некачественное и несвоевременное исполнение программ регламентируются органами власти региона при принятии решения об утверждении программы.
В процессе разработки и реализации областных целевых программ участвуют: государственный заказчик целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы, дирекция программы и разработчики программы. У каждого из них есть свой специфический ряд функций в разработке и реализации программы социально-экономического развития региона.
Государственный заказчик региональной программы социально-экономического развития осуществляет общее руководство и контроль за реализацией программы, обладает достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы.
ü подготовка и согласование проекта программы с заинтересованными органами власти региона и федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке, представление на утверждение уполномоченным органам государственной власти региона;
ü координация исполнения программных мероприятий;
ü непосредственный контроль над ходом мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области региональной кооперации и реализации мероприятий федеральных целевых программ на территории региона;
ü подготовка отчетов о реализации программы, внесение предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти по корректировке программы.
После утверждения программы социально-экономического развития региона, государственный заказчик заключает контракт с исполнителем программы на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Государственный заказчик имеет право создавать дирекцию из представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнителей ведущих мероприятий Программы. Дирекция Программы может быть создана как в форме юридического лица, так и без образования юридического лица. Дирекция региональной Программы действует на основании Положения о ней, утверждаемого государственным заказчиком Программы.
Разработку и реализацию всех стадий программы координирует специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.
Орган управления программой может готовить свои предложения по региональным программам, также он, совместно с заказчиком, осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального и регионального бюджетов, которые выделены на реализацию программы. Ежегодно готовит отчеты о выполнении программы.
В зависимости от профильности программного мероприятия исполнителями программы могут быть конкретные министерства, ведомства, департаменты и комитеты. К исполнителям предъявляют очень жесткие требования по реализации всех намеченных мероприятий.
Разработчиком программы могут быть как профильные департаменты и комитеты органов власти регионов, так и различные консалтинговые компании (в этом случае говорят об использовании метода аутсорсинга, когда региональные власти поручают разработать программу опытной консалтинговой компании). Целью разработчика программы является разработка наиболее рациональной и комплексной программы социально-экономического развития, которая бы удовлетворяла всем требованиям органов власти как федеральных, так и региональных. Разработка программы – сложный процесс, включающий анализ теоретического и эмпирического материала. Разработчик должен сформировать сбалансированную программу регионального развития, которая бы способствовала повышению уровня развития региона.
Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы, зависит от согласованности механизма реализации программы и организационно-экономических мер по стимулированию программы, постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам.
Государственный контракт является основанием реализации самой программы. Контракты могут заключаться государственным заказчиком со всеми исполнителями программных мероприятий на закупку и поставку продукции для государственных нужд.
В случае принятия решения о целесообразности разработки проблемы программным методом с учетом материалов, поступивших от инициатора, орган исполнительной власти разрабатывает концепцию областной программы и направляет ее на рассмотрение в министерство экономического развития региона.
Министерство экономического развития в течение двух недель после получения концепции региональной программы подготавливает и направляет соответствующее заключение ее разработчику.
Разработчик программы направляет программы и соответствующее заключение министерства экономического развития Губернатору региона. Губернатор на основании представленной концепции областной программы с учетом заключения министерства экономического развития принимает решение о целесообразности разработки соответствующей областной программы.
Губернатор дает распоряжение соответствующему органу исполнительной власти обеспечить разработку соответствующей региональной программы и внести указанный документ на рассмотрение Правительства региона, что является основанием для разработки областной программы.
Правительство на своем заседании принимает решение об утверждении областной программы, о ее доработке либо отклонении.
Одобренные высшим органом исполнительной власти региона проект Программы представляется в Министерство регионального развития России, который организует его рассмотрение в федеральных органах исполнительной власти и при необходимости возвращает проект на доработку. Согласованный с федеральными органами исполнительной власти проект Программы докладывается субъектом Российской Федерации на заседании Экспертного совета Министерства регионального развития России и в случае его одобрения вносится в реестр региональных Программ.
Внесенная в реестр Программа утверждается законодательным актом высшего представительского органа субъекта Российской Федерации.
Для проектов и мероприятий, включенных в государственные (федеральные) целевые программы, внесение Программы в реестр является основанием для заключения договоров о софинансировании по объектам государственной собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности (при наличии комплексной программы развития муниципального образования).
ü средства федерального бюджета;
ü средства бюджета субъекта Российской Федерации, а также бюджетов муниципальных образований, в него входящих;
ü собственные источники финансирования заявителя проекта. В качестве данного источника могут выступать: нераспределенная прибыль, амортизация;
ü другие внебюджетные источники финансирования.
ü Важным элементом в ходе контроля над реализацией программы является процедура оценки эффективности программы и она включает такие показатели:
ü увеличение валового регионального продукта (ВРП) и объемов промышленного и сельскохозяйственного производства;
ü бюджетный эффект и бюджетная эффективность для федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации;
Оценка эффективности государственных программ
Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области
Определимся с понятиями
Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
Проблемы госпрограмм
Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.
1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.
2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. ); неполный охват расходов бюджета.
3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.
4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.
Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.
Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.
Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.
Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике
AUS
Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет. KOR
В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов. FRA
При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная. CAN
В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация. USA
В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.
Зарубежный опыт оценки госпрограмм
Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:
- повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
- повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
- наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
- процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
- привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.
Важно
Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.
Отечественный опыт оценки госпрограмм
Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.
1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.
2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.
3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.
В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.
Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм
Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:
R = Iср /Vфин
где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;
Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.
Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:
Iср = ∑nj=1 ij
где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;
n — количество целевых индикаторов ГП.
Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:
ij = Ij x kj
где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;
kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.
Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.
Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
I = ((Ifj — Ibj) / (Ipj — Ibj )) x 100
где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;
Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);
Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.
Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
Vфин = (Vf / Vp) х 100%
где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;
Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.
Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.
Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы
Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®
Качественная характеристика программы
R ≥ 0,8
Эффективная
0,5 ≤ R < 0,8
Недостаточно эффективная
R < 0,5
Неэффективная
Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.
Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.