Отличие ведомственной программы от государственной

ПЕРЕЧЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ, НАЦИОНАЛЬНЫХ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ, ПРИОРИТЕТНЫХ ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В справочном материале содержатся:

1. Государственные программы и федеральные проекты, принятые в рамках государственных программ

2. Национальные проекты (программы) и федеральные проекты, принятые в рамках национальных проектов

3. Приоритетные программы и проекты

Направления национальных целей развития Российской Федерации:

1.1. Сохранение населения, здоровье и благополучие людей

1.2. Возможности для самореализации и развития талантов

1.3. Комфортная и безопасная среда для жизни

1.4. Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство

1.5. Развитие науки, промышленности и технологий

1.6. Цифровая трансформация

1.7. Сбалансированное региональное развитие

1.8. Обеспечение национальной безопасности и международного сотрудничества

Направления стратегического развития:

2.4. Жилье и городская среда

2.6. Безопасные и качественные автомобильные дороги

2.7. Производительность труда

2.8. Наука и университеты

2.9. Цифровая экономика

2.11. Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы

2.12. Международная кооперация и экспорт

2.13. Туризм и индустрия гостеприимства

2.14. Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года

2.15. Комплексная программа «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года»

3.3. Ипотека и арендное жилье

3.4. ЖКХ и городская среда

3.5. Международная кооперация и экспорт

3.6. Производительность труда

3.7. Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы

3.8. Безопасные и качественные дороги

3.11. Реформа контрольной и надзорной деятельности

Отличие ведомственной программы от государственной

Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).

Итак, в отличие от ФЦП государственная программа — это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) см. в табл 2.

Читать также:  Программы и поиск программ для образования. Российский государственный сельскохозяйственный университет

Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Для решения задач, поставленных Правительством РФ по внедрению проектного управления, была разработана нормативная правовая и методологическая база. Об этом говорится в статье журнала «Бюджет», написанном на основе материалов профильной секции VI Васильевских чтений. Статья подготовлена на основании выступления С. Н. Ткаченко, главного советника Департамента проектной деятельности Правительства РФ.

По его словам, ключевыми документами стали постановления Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242 и № 1243. Первый документ закрепил правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных госпрограмм, которые переведены на механизмы проектного управления. Для урегулирования деятельности по интеграции мероприятий ФЦП в состав госпрограмм было утверждено второе постановление — № 1243.

Для организационной поддержки был утвержден план первоочередных мер по разработке и реализации пилотных госпрограмм, который, по словам Ткаченко, выполнен. В конце февраля текущего года утвержден новый план мероприятий по реализации пилотных госпрограмм в 2018 году, предусматривающий некоторый пересмотр их содержания с учетом бюджетного процесса 2019 года.

Чем же отличаются пилотные госпрограммы от иных госпрограмм? Этот вопрос интересовал, пожалуй, всех участников дискуссии. По мнению спикера, основных особенностей несколько:

1. Наличие не более пяти измеримых целей. «По иным госпрограммам количество целей неограниченно и они не измеримы, — напомнил Ткаченко. — Соответственно, оценить, достигнуты ли цели при реализации той или иной госпрограммы, затруднительно. В связи с этим было принято решение, что каждая пилотная программа сфокусируется на пяти целях, при этом они должны быть измеримы и их значение должно быть зафиксировано по годам реализации госпрограммы».

Полностью статья опубликована в журнале «Бюджет»

3. Наличие измеримых целей второго уровня (цели проектов и ВЦП). «Под целями второго уровня следует понимать цели конкретных проектов и ВЦП, утвержденных самой госпрограммой», — пояснил Ткаченко. Также он обратил внимание на то, что в рамках пилотных госпрограмм теперь не нужно утверждать мероприятия, они являются составными частями конкретных проектов, ВЦП, перечень которых утверждается госпрограммой с указанием измеримых целей, которые необходимо достичь, реализуя данные проекты и ВЦП.

4. Ранжирование проектов (программ) и ВЦП, оценка обеспеченности целей госпрограмм проектами (программами) и ВЦП. Данный механизм решает две задачи: во-первых, происходит отбор проектов для включения их в пилотные госпрограммы и, во-вторых, оценивается, насколько отобранные и включенные в пилотные госпрограммы проекты позволяют обеспечить достижение целей, заявленных в той или иной пилотной госпрограмме. Например, одной из целей программы «Развитие здравоохранения» является увеличение продолжительности жизни россиян до 76 лет. Задачи Минздрава России —  включить в госпрограмму конкретный проект или ВЦП с измеримыми целями, которые позволят достичь заявленную в программе цель. При этом в ходе разработки госпрограммы необходимо доказать, что предложенные проекты позволят достичь именно этой цифры.

5. Трансформация системы управления пилотными госпрограммами (назначение руководителя, формирование команды, координация ее реализации ВКО (ведомственный координационный орган ведомства — ответственного исполнителя под председательством главы ведомства)).

6. Интеграция в пилотные госпрограммы федеральных целевых программ, утвержденных отдельными постановлениями Правительства РФ.

Оценка проектов и ВЦП осуществляется по критериям ценности и реализуемости. Критериями ценности в данном случае выступают цели госпрограмм. Каждый проект, претендующий на включение в пилотную госпрограмму, оценивается в том плане, насколько он влияет на достижение той или иной цели соответствующей госпрограммы. Критерии ценности ранжируются по отношению друг к другу по весам от одного до десяти баллов. Это позволит выстроить своеобразные приоритеты внутри госпрограммы.

Также проекты и ВЦП оцениваются по критериям реализуемости: отсутствие организационных рисков и технологическая реализуемость. Таким образом, по каждому проекту и ВЦП определяется сумма баллов, с помощью которой, а также с учетом финансового обеспечения формируется сводный рейтинг, на основании которого проекты и ВЦП включаются в госпрограммы. «Безусловно, при формировании госпрограмм мы можем выйти за рамки лимитов бюджетных обязательств, в таком случае отрейтингованные проекты и ВЦП, не попавшие под финансирование, опускаются в резерв, из которого могут быть подняты при привлечении дополнительных средств», — пояснил Ткаченко.

Если говорить о структурных отличиях обычных госпрограмм от пилотных, то, по мнению выступающего, каких-то радикальных изменений не произошло. Разве что немного поменялось содержание паспортов пилотных госпрограмм. Поскольку перечень основных мероприятий включен в конкретные проекты и ВЦП, то и план их реализации перенесен на уровень проектов и ВЦП. Соответственно, утверждаемая часть госпрограммы сократилась (рисунок 2).

Какие эффекты и выгоды мы получим от нового механизма — вопрос не менее интересный и актуальный. Если коротко, то все нововведения, по словам Ткаченко, направлены на повышение эффективности реализации не только госпрограмм, но и госуправления в целом. То есть через ограничение и измеримость целей, оценку покрытия (обеспеченности) целей, прозрачность и повышение обоснованности отбора проектов, гибкость управления, введение персональной ответственности и мотивации на результат предпринята попытка сделать госуправление более эффективным.

Отличие ведомственной программы от государственной

В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года федеральные органы власти в настоящее время осуществляют переход на программно-целевой принцип организации деятельности. В Государственную думу внесен законопроект №

«О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ», предполагающий поправки в Бюджетный кодекс, нацеленные на регулирование применения программ всех уровней публичной власти. При этом ряд субъектов РФ и муниципальных образований начали внедрять государственные (муниципальные) программы до принятия законопроекта. Настоящая статья содержит ответы на распространенные вопросы, возникающие в отношении внедрения программ на региональном и местном уровнях.

Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»

Обязательно ли в настоящее время применение государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ? Как может осуществляться эта деятельность до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство?

Применение государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) в настоящее время осуществляется исключительно по инициативе региональных и местных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий.

Практически переход на программно-целевой принцип организации деятельности на региональном и местном уровнях до внесения изменений в Бюджетный кодекс означает формирование правовой базы, регулирующей применение государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), по аналогии с соответствующими федеральными актами, а в дальнейшем — разработку, утверждение и применение программ в процессе управления. При этом субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в определении основных параметров применения программ.

Каким должно быть правовое обеспечение внедрения государственных (муниципальных) программ? Следует ли сохранить ранее действовавшие долгосрочные и ведомственные целевые программы, или они должны быть переработаны в программы нового образца?

Читать также:  Программа развития государственной гражданской службы республики татарстан

При формировании нормативной правовой базы субъекта РФ (муниципального образования) целесообразно ориентироваться на федеральный опыт. В обязательном порядке требуется утвердить актами высшего исполнительного органа субъекта РФ (местной администрации) порядок разработки, реализации и оценки эффективности программ (на федеральном уровне — постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588), а также перечень государственных (муниципальных) программ (на федеральном уровне — распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р). По аналогии с федеральными органам власти имеет смысл отдельно утвердить методические указания, содержащие детальные требования к подготовке программ и табличные формы приложений (на федеральном уровне — приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670). Кроме того, субъект РФ (муниципальное образование) должен внести в положение о бюджетном процессе изменения, отражающие функции программ.

Крайне важен вопрос о механизме перехода от ранее действовавших долгосрочных и ведомственных программ (ДЦП и ВЦП) к новым государственным (муниципальным) программам. Общего ответа на этот вопрос нет: действующие ДЦП и ВЦП могут быть как сохранены в качестве составных элементов государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), так и полностью переработаны в новые программы.

Выбор рекомендуется осуществлять исходя из сложившейся практики применения ДЦП и ВЦП в публично-правовом образовании. В случае принятия решения о переработке ДЦП и ВЦП в государственные (муниципальные) программы эта переработка зачастую будет означать расширение перечня вопросов, подлежащих отражению в программе, с сохранением ранее поставленных целей, задач и основной части механизмов достижения. Вариант сохранения ДЦП и ВЦП в составе новых программ (подход федеральных органов власти) имеет смысл использовать органам публичной власти, считающим оправданным сохранение особого статуса расходов, осуществляемых сегодня, на основе ДЦП и ВЦП поэтапное внедрение новых программ1. На местном уровне сохранение ДЦП необходимо в случае, если субъект РФ применяет ДЦП, реализация которых предполагает выделение субсидий на реализацию аналогичных муниципальных ДЦП.

В случае одновременного использования ДЦП, ВЦП и новых государственных (муниципальных) программ в правовой базе следует четко разграничить данные инструменты, определить взаимосвязи между ними. Отметим, что федеральный опыт свидетельствует о неудобстве работы с государственными программами, в которых значительная часть расходов осуществляется в рамках ранее утвержденных ФЦП из-за дублирования мероприятий ФЦП и основных мероприятий государственных программ.

Как должно приниматься решение о количестве и сфере действия государственных (муниципальных) программ? Существует ли какой-то рекомендуемый перечень?

Субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в определении перечня программ, какие-либо рекомендации до настоящего времени не разработаны. Опыт применяющих про­граммы территорий в этом отношении различен: перечень государственных программ города Москвы по состоянию на сентябрь 2012 года включает 17 программ, Республики Коми — 18 программ, Республики Саха (Якутия) — 37 программ.

Стремиться к полной унификации перечня представляется неправильным из-за разных приоритетов социально-экономического развития территорий, различий в структуре органов государственной власти (органов местного самоуправления). Следует обратить внимание, что и в соответствии с предлагаемыми изменениями в Бюджетный кодекс планируется установить возможность предоставления субсидий на реализацию государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам РФ (государственным программам субъекта РФ), а не программ, совпадающих по сфере действия. В свою очередь, если субъекты РФ оказывают методическую поддержку входящим в их состав муниципальным образованиям в применении новых программ, важно, чтобы муниципальные образования могли формировать программы в структуре, отражающей фактически осуществляемые ими полномочия и удобной организационно.

На какой срок должны формироваться государственные (муниципальные) программы? Могут ли сроки реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ не совпадать с периодом действия государственной (муниципальной) программы, в которую они входят?

Сроки, на которые принимаются государственные программы субъектов РФ (муниципальные программы), устанавливаются органами власти соответствующих территорий самостоятельно. Государственные программы РФ формируются на период до 2020 года, однако субъекты РФ и муниципальные образования не обязаны устанавливать такую же продолжительность действия для своих программ.

В связи с меньшей, чем у федерального уровня, предсказуемостью условий деятельности региональных органов власти, и особенно органов местного самоуправления, рекомендуется разрабатывать и утверждать программы на меньший период — не более пяти лет. Такой подход был выбран органами власти Москвы и Республики Саха (Якутия). В Республике Коми программы утверждены до 2020 года, однако финансовое обеспечение программ утверждено только на первый этап реализации — 2012–2014 годы.

Допустимо и соответствует федеральной практике включение в государственные (муниципальные) программы ДЦП и ВЦП субъекта РФ (муниципального) образования, период действия которых не соответствует периоду действия государственной (муниципальной) программы. Если ДЦП или ВЦП заканчивается до завершения срока действия государственной (муниципальной) программы, однако мероприятия ДЦП или ВЦП планируется осуществлять и в дальнейшем, в государственной (муниципальной) программе могут быть предусмотрены новые ДЦП и ВЦП (если ДЦП и ВЦП планируется сохранить) либо соответствующие основные мероприятия.

Следует ли субъектам РФ и муниципальным образованиям использовать требования к программам, применяемые федеральными органами власти?

При формировании порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных (муниципальных) программ, прочих актов, устанавливающих требования к программам, субъект РФ (муниципальное образование) должен найти баланс между подходами федерального уровня власти, специ­фикой территории и особенностями существующей системы государственного (муниципального) управления социально-экономическим развитием соответствующей территории. Обеспечить выполнение всех требований к государственным программам РФ — сложная задача, к оперативному решению которой часть публично-правовых образований может оказаться не готова. При этом, адаптируя нормы федеральных актов к региональной и местной специфике, ответственные органы должны стремиться по возможности обеспечивать соответствие целям и принципам разработки и реализации государственных программ, которые установлены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

В обязательном порядке следует обеспечивать соответствие государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) базовым принципам программно-целевого метода управления. А именно: формировать программы исходя из четко определенных целей социально-экономического развития с установлением количественно измеримых индикаторов их достижения; определять ответственных за достижение целей и значения соответствующих индикаторов; формировать перечень мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач, и финансировать их выполнение. Исходя из складывающейся практики внедрения новых программ рекомендуется отражать в государственной (муниципальной) программе обобщенные параметры государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), меры правового регулирования, меры налогового регулирования сферы реализации программы. На региональном уровне следует также отражать деятельность муниципальных образований, обеспечивающую достижение поставленных целей государственной программы субъекта РФ. При необходимости форма представления указанных элементов программы может быть упрощена в сравнении с используемой на федеральном уровне.

Возможным направлением адаптации федеральных актов, регулирующих применение государственных программ, является дифференциация требований к программам в зависимости от сферы реализации. С некоторой долей условности программы можно разделить на «программы оказания услуг» и «программы регулирования». Достижение целей «программ оказания услуг» (прежде всего программы развития образования, здравоохранения, социальной защиты и поддержки и прочих отраслей социальной сферы) обеспечивается пре­имущественно за счет деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Достижение целей «программ регулирования» (программ, нацеленных на разные аспекты развития экономики, развитие жилищно-коммунального хозяйства и т. д.) в основном обеспечивается за счет деятельности негосударственных (немуниципальных) юридических лиц. Данные лица самостоятельно принимают решения, в связи с чем органы публичной власти лишь косвенно влияют на их деятельность и, как следствие, на достижение целевых значений показателей. Данные различия могут быть учтены при организации подготовки программ и в требованиях к их содержанию, в частности в требованиях к показателям реализации и методикам оценки эффективности программ.

Как должен быть организован процесс подготовки программ?

Разработку проектов государственных программ, безусловно, должен осуществлять ответственный исполнитель — орган, который в дальнейшем будет нести ответственность за реализацию программы. Помимо ответственного исполнителя в процессе подготовки программ должен участвовать финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования), а также орган, ответственный за соблюдение порядка разработки и содержание разрабатываемых программ в соответствии с утвержденной методологией. В силу сложности задачи перехода к управлению по программам контроль соблюдения методологии является обязательным. На федеральном уровне данная функция осуществляется совместно Минэкономразвития России и Минфином России, варианты ее осуществления на региональном и местном уровнях могут быть различны.

Важным организационным вопросом является согласование программ, совместно осуществляемых разными органами и (или) иными главными распорядителями бюджетных средств. Первоначальная редакция Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ предполагала два статуса участия в реализации программы: ответственный исполнитель и соисполнитель. Ответственный исполнитель должен был согласовать проект программы со всеми исполнителями до ее направления в Минэкономразвития России и Минфин России либо представить протоколы разногласий. Однако в отдельных государственных программах РФ количество соисполнителей достигало 20–30, что делает исключительно сложным согласование проектов программ в разумные сроки. В результате в порядок были внесены изменения: согласно действующей редакции помимо ответственного исполнителя реализацию программы обеспечивают соисполнители и участники.

Участники государственной программы согласовывают проект в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ВЦП, а обязанность согласования программы в целом закреплена только за соисполнителями, к которым отнесены органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета, являющиеся ответственными за разработку и реализацию подпрограмм, федеральных целевых программ, входящих в состав государственной программы. Организация согласования проектов программ будет зависеть от структуры органов власти (органов местного самоуправления) соответствующей территории, однако важно обеспечить возможность оперативного согласования уже на этапе формирования нормативной правовой базы.

Читать также:  Внесение изменений в ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ и государственную программу "Информационное общество"

Меняется ли классификация бюджетных расходов и бюджетный процесс в целом при внедрении государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ?

Переход на программно-целевой принцип организации деятельности предполагает внедрение программного бюджета. В рамках программного бюджета целевые статьи расходов формируются в разрезе государственных (муниципальных) программ и их составных элементов. Ликвидируется раздельное планирование программных и непрограммных расходов, отдельное планирование адресной инвестиционной программы. Все мероприятия представляются на утверждение в рамках общего пакета материалов государственной (муниципальной) программы. Таким образом, меняется и процесс бюджетного планирования, и система исполнения расходной части бюджета.

Учет государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) в классификации расходов соответствующего бюджета можно осуществлять не ранее утверждения большинства планируемых к принятию государственных (муниципальных) программ. На этапе исполнения бюджета следует обеспечивать синхронность изменений государственных (муниципальных) программ и изменения действующего бюджета (согласно ст. 24 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ внесение изменений в государственные программы является основанием для подготовки законопроекта о внесении изменений в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ).

Законопроект № 116795-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Статья 179. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы.

1Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

2Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации.

Государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

3По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о прекращении или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.

4Государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Реформирование
бюджетного процесса предполагает
разработку двух
типов бюджетных программ:
федеральных
(региональных, муници­пальных) целевых
и ведомственных
целевых программ.
Они едины по принципам формирования и
реализации, но различаются по содержанию
и статусу.

Общими
требованиями,
предъявляемыми к бюджетным целевым
программам, являются:

Это
способ планового распределения средств,
кото­рыми распоряжается соответствующий
орган управления, по целям и результатам.
Тем самым обеспечивается более тесная
связь между от­раслевой стратегией
и бюджетным финансированием.

Достоинства:
не
требуется утверждение органами
законодатель­ной и исполнительной
власти разного уровня, расширяются
полномочия органов управления культурой
в администрировании программных
рас­ходов по сравнению со сметными
расходами.

Недостатки:
более
низкий статус, возможность досрочного
пре­кращения их реализации по инициативе
экономических ведомств.

Ведомственные
целевые программы могут быть утверждаемыми
и аналитическими.

Под
утверждаемой ведомственной целевой
программой понимает­ся
утверждаемый
субъектом бюджетного планирования
комплекс взаимоувязанных мероприятий,
направленных на решение конкретной
тактической
задачи,
стоящей перед главным распорядителем
средств бюд­жета,
описываемой
измеряемыми целевыми индикаторами.
Целевая программа является самостоятельным
документом.

Аналитическая
ведомственная целевая программа —
выделяемая в аналитических целях
группировка расходов, направленных на
решение конкретной тактической задачи,
стоящей перед главным распорядите­лем
средств бюджета, описываемой целевыми
индикаторами.

Порядок
разработки, утверждения и реализации
ведомственных це­левых программ
определяется Правительством РФ.

Важнейшие особенности и преимущества программ

Отличие
программ от традиционных планов.

1.
Выступают инструментом самопланирования,
реализации
собст­венной культурной политики
(страны, региона и т.д.).

2.
Направлены на достижение определенных
целей, решение кон­кретных проблем.
Возможность обсуждать различные варианты
и соз­нательно выбирать наиболее
приемлемый вариант стратегии культурно­го
развития. Серьезная проработка целей
с привлечением общественно­сти.
Формулировка целей на содержательном
уровне, но в достаточно конкретной
форме.

3.
Не имеют жестко заданных временных
горизонтов. Срок действия программы
определяется спецификой поставленных
целей.

4.
Оперируют не количественными показателями,
а мероприятиями. Это гарантирует
приоритет качественных
изменений,
делает документ более детализированным.

5.
Позволяют усилить комплексность,
уменьшить ведомственную разобщенность
уже на стадии разработки. Кооперация и
координация действий и ресурсов всех
участников.

Для
реализации программ культурного развития
требуется привле­чение значительных
средств: как бюджетных, так и внебюджетных.
По­иск
дополнительных источников финансирования

одна из ключевых задач, которые должны
решаться при разработке программ.

Другой
ключевой задачей является организация
мониторинга и формализованная оценка
результативности программ, ее
учет при оп­ределении объемов
финансирования.

К
программному методу примыкает
социально-культурное проек­тирование.
«Проект — это идея, реализуемая в
процессе, дающем опре­деленные
результаты».

Таким
образом, проект включает в себя замысел,
средства его реа­лизации и получаемые
результаты.

1.
Ориентирован на достижение определенных
целей.

В
целом, проектный метод достаточно близок
по сути, но отличает­ся от программного
подхода.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ
ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА — увязанный по
ресурсам, исполнителям и срокам
осуществления программный документ
Правительства РФ, содержащий комплекс
научно-исследовательских,
опытно-конструкторских,
организационно-хозяйственных и других
мероприятий, обеспечивающих эффективное
решение задач в области государственного,
экономического, экологического,
социального и культурного развития
РФ.

Ф.ц.п. представляет
собой важнейший механизм реализации
структурной политики государства в
определенной сфере жизнедеятельности
общества, определяет в этой связи
цели, задачи, содержание деятельности
государства по их реализации. В
соответствии с Федеральным конституционным
законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве
Российской Федерации» (ч. 1 ст. 13) Ф.ц.п.
формирует и обеспечивает их реализацию
Правительством РФ. Проекты крупных
Ф.ц.п. подлежат государственной комплексной
экспертизе. Правительство РФ через
министерства экономики и финансов,
Государственный комитет по статистике
осуществляет контроль за реализацией
утвержденных им Ф.ц.п. С учетом конкретной
ситуации Правительство РФ может принять
решение о продолжении работ и дальнейшем
финансировании, о переносе срока
реализации либо о нецелесообразности
дальнейшей государственной поддержки
реализации конкретной Ф.ц.п.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *