Елена Сергеевна КУТУКОВА, заместитель директора ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Государственные программы в соответствии с Законом № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выступают механизмом реализации стратегий социально-экономического развития.
В связи с чем в госпрограммах должны отражаться все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий. То есть госпрограммы — это индикаторы качества планирования российской экономики. Стали ли они таковыми на практике?
Полностью статья опубликована в журнале «Бюджет»
Напомним, перечень госпрограмм Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р (с изменениями). Он сформирован по отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития страны. К сожалению, при формировании госпрограмм программно-целевое бюджетирование было подменено финансированием от достигнутого, и ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.
Кроме того, госпрограммы РФ формировались при отсутствии системы управления рисками, которая представляет собой комплекс спланированных мероприятий, направленных на выявление и устранение (минимизацию) вероятностных неблагоприятных ситуаций, порождающих риски, а также мер по их минимизации и преодолению последствий. Риски недофинансирования, неэффективного исполнения госпрограмм РФ увеличивает значительная доля их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и юридических лиц. Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица согласно Порядку разработки и паспортам госпрограмм не являются участниками госпрограмм, соответственно, их полномочия и ответственность не определены .
Результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Таким образом, при доработке госпрограмм необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы для снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.
Для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации и конкретные меры по управлению рисками. Целесообразно ввести обязательную корректировку госпрограмм, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также утвердить порядок учета результатов оценки эффективности при формировании проекта федерального бюджета и уточнения оценки расходов на более отдаленную перспективу.
Основные проблемы и недостатки госпрограмм
Основными проблемами государственных программ сегодня стоит назвать следующие:
отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм;
частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм;
недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
значительное количество соисполнителей и участников госпрограмм, усложняющих процесс взаимодействия;
низкий процент доли программных расходов в федеральном бюджете;
не определена процедура приведения госпрограмм в соответствие с законом о бюджете (действие соответствующей нормы БК РФ ежегодно приостанавливается);
структурные недостатки госпрограмм.
Наиболее распространенные недостатки госпрограмм РФ в части анализа целевых показателей (индикаторов):
недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
нечеткость целевых показателей (индикаторов);
избыточное количество целевых показателей (индикаторов) ;
наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;
отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;
отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).
Счетная палата РФ в своих заключениях неоднократно обращала внимание на необходимость устранения указанных недостатков. Так, по мнению Счетной палаты РФ, количественный и содержательный состав показателей (индикаторов) госпрограммы «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не является достаточным для объективной и полноценной оценки достижения ее целей и задач. При этом из 19 ее основных показателей и индикаторов только шесть в полной мере соответствуют показателям, установленным в документах государственного стратегического планирования.
Система показателей (индикаторов) госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» не в полной мере обеспечивает возможность проверки достижения ее целей и решения задач. Решение трех из десяти задач госпрограммы и 13 из 43 задач подпрограмм не характеризуется ни одним из показателей. Возможность проверки достижения целей и решения задач госпрограммы ограничивается также несвоевременностью предоставления субъектами статистического учета информации о значениях показателей.
Не определены количественные значения ряда целевых общепрограммных индикаторов по госпрограмме «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы». Приведенный в госпрограмме «Энергоэффективность и развитие энергетики» показатель удельного веса затрат на технологические инновации в общем объеме затрат на производство (1,95% — 2013 год, 2,5% — 2020 год) свидетельствует о невысокой активности инновационных процессов в топливно-энергетическом комплексе и требует уточнения. Умеренный рост показателя удельного веса исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (2013 год — 39,1%, 2020 год — 42,5%), приведенный в госпрограмме «Развитие науки и технологий», свидетельствует об отсутствии существенного притока молодежи в научную сферу.
По ряду целевых индикаторов значения зафиксированы на весь плановый период на одном уровне, отсутствует динамика, что затрудняет оценку выполнения соответствующих целей и задач. Так, целевой индикатор «Доля эксплуатируемых внутренних водных путей с освещаемой и отражательной обстановкой» подпрограммы «Морской и речной транспорт» госпрограммы «Развитие транспортной системы» планируется на уровне 36,5% с 2013 по 2020 год. По отдельным направлениям госпрограммы «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы установлены одинаковые показатели на весь период ее реализации: «количество спектаклей выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 50 единиц; «количество фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 100 единиц; «доля изданных за год в Российской Федерации наименований книг, включенных в Национальную электронную библиотеку» — 10%. В таблице приведены основные недоработки и недостатки госпрограмм, размещенных на официальном сайте Минэкономразвития России.
Таким образом, можно констатировать, что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке. Оценка госпрограмм по целям, задачам, индикаторам, мероприятиям и финансовым ресурсам показывает отсутствие системной сбалансированности во всех госпрограммах. Принцип формирования и изменения госпрограмм, исходя из объемов выделяемых бюджетных средств, не соответствует задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета.
Это часть статьи Е. С. Кутуковой, опубликованной в журнале «Бюджет». Полный материал доступен подписчикам издания. Во второй части статьи автор рассказывает о том, как снизить риски невыполнения государственных программ.
Пребывая в беззаботно-безработном состоянии (впервые за 7 или 8 лет, не осуждайте) я вспомнила о существовании служб занятости и будучи по природе любопытной решила посмотреть чем они вообще занимаются и могут ли мне помочь, так как до этого всегда находила работу самостоятельно. Встала на учет, меня пригласила в ЦНЗ и сказали взять с собой паспорт и трудовую книжку. И следующим письмом мне уже присылают направление для трудоустройства:
Я поржала конечно, хотя здесь уместнее плакать и решила лично на встрече сообщить, что данная вакансия не в полной мере соответствует моим ожиданиям. В назначенное время прихожу. Тусклый свет, вспузырившийся линолеум, хмурая тетка за партой, загораживающей проход по коридору, спрашивает «куд? ” Говорю, что безработная и до меня доходили слухи, что здесь помогают таким как я. У меня забрали паспорт, трудовую и спросили почему я не взяла с собой диплом и как они по моему мнению должны искать мне работу без диплома. Устыдившись, я проблеяла что-то типа “меня не предупреждали, что он нужен».
Было сказано ждать.
Небольшая Г-образная комнатка, два рыжих стола, на которых навалены буклеты с рекламой на тему образования и всяческого трудоустройства, решетки на окнах, человек 6 сидят, тоже ждут, одному помогают заполнить по-русски анкету. Посидела я минут сорок, подумала и решила, что головокружительные карьеры и хорошие зарплаты не начинаются в таких местах. Подхожу к хмурой тетке, говорю, что жду давно и не знаю чего, поэтому можно я пожалуйста пойду, отдайте мой паспорт.
«Вас много, а мы не справляемся, хотите работу, вон к нам устраивайтесь» — ответили мне.
Пазл сложился, все встало на свои места. Раздражение улетучилось стоило мне представить себя специалистом центра занятости на зарплате от 18450 до 18450 (вот это вилка!). За такие деньги я бы не только хамила, но и глотки грызла бонусом, хоть это и неправильно. Несмотря на это, на учет меня все-таки поставили, потому что когда потребовалась справка для обучения, мне ее без проблем прислали, за что им спасибо.
Итак, анкеты и справки заполнены, регистрации зарегистрированы. Приходит письмо от РАНХиГС — значит все серьезно, не жук лапкой потрогал — думаю я. Кодовое слово «ПТЭИТ» мы сейчас просто запомним, подробнее о нем будет дальше.
Обещали прислать договор по почте. Жду. Начало обучения вроде как с ноября, но это не точно. Наконец 27 октября приходит имейл с документами, которые необходимо распечатать, подписать и отправить сканы на имейл и подписанные бумажные экземпляры по почте. . почему-то в Томск. И договор не с РАНХиГС, а с ЧПОУ ПТЭИТ, он же Пятигорский техникум, а РАНХиГС это оператор. Я решила, что оператор это типа знамя для привлечения. Согласитесь, Пятигорский пту звучит чуть менее внушительно. Я честно попыталась прочитать и усвоить суть договора, но как и большинство договоров этот моментально вгоняет читателя в тоску. Главное, что стало ясно: обучение стоит 45216 руб. и платит государство.
Окей, подумала я, мне это подходит, все заполнила и отправила в этот же день и стала ждать письмо с доступами в образовательную систему. 29 октября я занервничала и стала им писать в вацап и на почту.
Ответа не последовало.
2 ноября приходит письмо с доступами в образовательную платформу Odin и два чата в телеге — первый общий для участников курса с кураторами, второй официальный, инфо с которого дублируется в первый чат.
Тут то я узнаю, что обучение не только началось (аж 25 октября), но и уже успели сменить преподавателя. Почему, стало понятно после того как я посмотрела запись первой лекции. Лектор оказалась без опыта преподавания, фоном периодически что-то шумело и плакал ребенок, а сама лекция напоминала плохой тюториал на ютубе типа «это фигма, здесь есть кнопки». На вопросы в чате касательно качества обучения преподаватель отвечала в таком духе:
И началось обучение. Проходило все следующим образом: почти ежедневно (в выхи иногда были, иногда не было лекций) присылали ссылку на зум, проходила лекция 1,5-3 часа и давалось домашнее задание. После каждой лекции надо было отметить посещаемость. Не знаю, сколько всего было участников на потоке, вроде как озвучивалась цифра в 400 человек и 2 потока. В нашем чате около 230 человек, во время зум-конференции онлайн было в среднем 60-130. В принципе смотреть в записи удобнее, нет привязки ко времени и можно поставить х2 когда нужно или отмотать. Но если смотреть в записи, то неизбежно начинаешь отставать, так как лекции выкладываются с опозданием, через пару часов после окончания или на следующий день. И все копится как снежный ком. Темп бешеный. Информация не усваивается. Хватаешь по верхам как поняла и надеешься, что поняла и усвоила правильно, потому что получить фидбэк можно только отправив работу во время зума (если дойдет очередь). Я бы поняла, если бы мне одной было тяжело учиться в таком темпе, но очень многие в чате жаловались, что не успевают, а некоторые отчислялись. Все мои дз висели непроверенными почти до конца обучения и в последнюю неделю были приняты без какой бы то ни было обратной связи. Хочется верить, оценки выставлялись не рандомно, а то как-то совсем обидно, кучу времени убила, старалась. И я сейчас не про оценку, а про важность экспертного мнения в процессе обучения. Когда делаешь первые шаги в какой-то новой сфере сложно понять норм получилось или не очень, и если не очень, то что именно не очень.
Где-то в середине ноября, пришло письмо «Обращаем ваше внимание, что Вы выбрали цель участия «устроиться на работу». После прохождения обучения цель участия потребуется подтвердить, то есть устроиться на работу». Я смутно припоминаю, что там было про цель, но вполне допускаю, что после обучения самое логичное это устроиться на работу, правда не ожидала, что мне придется отчитываться. Куратор поспешила успокоить:
То есть предполагается, что во время адова обучения, когда я не успеваю спать, я таки успею найти работу, чтобы к моменту окончания обучения 30 ноября я смогла загрузить требуемые документы, подтверждающие мою занятость.
Далее приходит письмо с другими сроками, аж до 5 декабря есть время, ну спасибо. Теперь то я точно успею найти работу UI-дизайнером с бумажкой о прохождении месячного курса в пятигорском пту (спойлер: бумажку я так и не получила, несмотря на пройденную аттестацию).
Письма и сообщения в чате насчёт подтверждения занятости продолжали приходить, на вопросы каким образом оценивается вероятность найти профильную работу в течение 5 дней, кураторы предлагают оформить самозанятость. Статистика у них горит, все все понимают. Я психанула и оформила эту самозанятость, просто чтобы мне дали нормально доучиться и выдали чертов сертификат.
Коммуникация в чате была организована следующим образом:
🙄 На вопросы слушателей курса кураторы призывали мыслить позитивно и шли уточнять вопрос, иногда не возвращаясь.
🙄 На жалобы и вопли отчаяния кураторы выражали сочувствие и призывали мыслить позитивно.
🙄 На возмущение кураторы призывали мыслить позитивно и ставили ограничение на отправку сообщений и/или закрывали чат на ночь (иногда ночь наступала в 15-00, видимо, по Хабаровскому времени)
Я конечно утрирую местами, были исключения, например, когда шли навстречу и давали вых, потом что истерики у людей из-за бессонных ночей, но ведь если процесс организован черезжопошно, разве надо благодарить, когда он все так же через жопу, но чуть менее?
После окончания обучения, когда потихоньку начали задавать вопросы когда сертификат-то выдадут, мы же все сдали, выяснилось, что у РАНХиГС закончилась квота на обучение и организаторы «предприняв все возможные меры» договорились с Томским государственным университетом, что они выделят квоту, в связи с чем до 19 декабря некоторым счастливчикам необходимо подписать и отправить по почте (обычной, не имейл) доп. соглашение. 20 декабря мне приходит доп. соглашение, в котором указано следующее:
Если коротко, то мне, гражданину Никоненко Анне Александровне, предлагается вместо РАНХиГС получить сертификат от ТГУ, стоимость обучения подешевела на 5 216 руб. (мой вопрос про усушку в процессе освоения бюджета кураторы проигнорировали) и доп. соглашение необходимо подписать задним числом от 12 ноября. Будь я юристом или Навальным, то пожалуй бы возбудилась, но я обычный человек, который вспоминает про свои права, только когда есть ощущение, что их нарушают.
В общем (и целом), доп.соглашение я подписывать отказалась, сертификат об обучении мне судя по всему не дадут, но не думаю, что он бы сильно котировался у работодателя.
Объективно говоря, заложниками ситуации стали не только мы, вынужденные учиться в бешенном темпе, мало совместимом с нормальным обучением, но и кураторы, которых нам как в клетку на растерзание отдали, очевидно, запретив раскрывать карты и отвечать по-человечески.
Если коротко резюмировать, то эта программа не оправдала ожиданий и повторно на такое не подпишусь, но несмотря на нервотрепку, не жалею, что поучаствовала, я действительно бесплатно (для себя и для Томского государственного университета) получила новые знания, про PRO конечно смешно говорить, но по крайней мере какая-никакая база и понимание, что нужно изучать дальше (спасибо, Андрею Феликсовичу!), задумка отличная, но реализация разочаровала. Из плюсов также отмечу, что сложилось бодрое коммьюнити клевых людей с общими интересами, которые поддерживают друг друга и делятся полезной информацией.
Меня конечно можно упрекнуть, мол что ты жалуешься — тебя нахаляву обучили, жалуется она.. А я отвечу, знаете, дороги у нас вроде тоже есть, тоже из бюджета оплачиваются, а реализованы они так, что хана подвеске.
upd 21 февраля внезапно пришёл сертификат