Показать все разделы библиотеки управления
«Оценивать государственные программы нужно. Ведь постоянно возникает множество вопросов: что делать, если программа реализуется неэффективно? Какие меры необходимо принимать в данном случае? Не сократится ли финансирование программы? Должны ли меняться приоритеты программы, если разработчик выполнил свою работу некачественно? Именно оценка эффективности помогает вычислить результативность программ и выявить возникающие при выполнении программы проблемы, которые необходимо устранить. Одна из наиболее распространенных проблем, возникающих при реализации государственных программ – отсутствие стратегического мышления как у разработчиков программы, так и у реализующих органов.
Продолжение истории после рекламы
Вторая проблема обусловлена тем, что зачастую ответственные исполнители госпрограмм нарушают сроки отчетности по результатам программ и достижению показателей, что приводит к потере качества программно-целевого бюджетирования.
Третья проблема связана с тем, что эксперты, разрабатывающие программу, не уделяют должного внимания вопросу адекватного целеполагания и выбору корректных индикаторов, которые способствуют наиболее быстрому и правильному развитию программы.
В бюджете на 2016 год было предусмотрено сокращение финансирования всех государственных программ – об этом заявил заместитель главы Минэкономразвития РФ Олег Фомичев в ходе Гайдаровского Форума в 2016 году.
Чего нам ожидать во второй половине 2017 года? В первую очередь, необходимо сосредоточить внимание на решении уже существующих проблем. Они требуют быстрой реакции и инновационных методов решения. Экспертами предлагаются разные подходы к единой методике оценки эффективности государственных программ и введение практики разработки и утверждения системы целевых индикаторов программы. Важным пунктом является формирование открытых отчетов выполнения программ с оценкой по соответствующим индикаторам, а не по проценту исполнения.
Так, для примера, одним из подходов предлагаемых экспертами является создание альтернативных вариантов программы для повышения эффективности процесса программно-целевого управления бюджетом, взяв за основу принцип бюджетного планирования на нулевой основе (ZBB), по которому хотя бы один из вариантов должен предусматривать уменьшение вложения бюджетных средств относительно прошлого года. Данный вариант позволит также усилить мотивацию участников программы в улучшении ее результатов – принимающий программы орган должен иметь высокий административный статус, нести конкретную ответственность, а также иметь возможность обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств. Должны быть установлены реальные меры ответственности за итоги реализации программы с определенными санкциями в случае неисполнения.
Возврат к идее стратегических, специальных, национальных проектов как эффективных инструментов решения крупных проблем развития общества также позволит трансформировать в национальные проекты ряд направлений государственных программ, которые будут объединять и увязывать государственные программы по наиболее важным экономическим и социальным проблемам. И парламентский контроль один из важнейших инструментов, который может повлиять на эффективность как планирования, так и последующей реализации программ и проектов».
С учетом изменений в сфере программно-целевого планирования в России переосмыслили подход к анализу государственных программ. В 2022 году Счетная палата утвердила Методику оценки качества формирования и реализации госпрограмм, которая будет полезна и при разработке нового трехлетнего бюджета. О главных акцентах нового подхода «Парламентской газете» рассказали Директор Департамента исследований и методологии Счетной палаты РФ Дарья Цыплакова и начальник инспекции по развитию методологии аудита программ и проектов Департамента исследований и методологии Счетной палаты РФ Игорь Яременко.
Как рассказал Игорь Яременко, на первом этапе все госпрограммы оцениваются «экспресс-оценкой» по ограниченным параметрам с помощью специальной Методики. Затем программы, получившие низкие оценки, планируется исследовать отдельно — с более глубоким анализом на основе рискориентированного подхода. На этом этапе Счетная палата проводит полноценный аудит эффективности и стратегический аудит — с учетом ранее выявленных проблем.
Важнейший аспект нового подхода — оценка не только процесса, но и качества реализованных госпрограмм. Как известно, в целом госпрограммы реализуются хорошо: в части кассового исполнения и достижения показателей. Но что именно реализуется, какие показатели заложены в документе, как они соотносятся с конечными результатами, насколько амбициозны плановые значения — эти вопросы сейчас главные, подчеркнула Дарья Цыплакова.
От действий до реальных эффектов
Зачастую хорошо сформулированную, качественную госпрограмму реализовывать гораздо сложнее, чем недостаточно проработанную и с большим количеством технических показателей. Пока же более половины показателей госпрограмм требуют дополнительного анализа на предмет их целесообразности. Так, по итогам оценки госпрограмм за 2021 год по новой Методике выявлено преобладание технических показателей — без учета результатов для социально-экономического развития. Доля реальных высокоуровневых показателей составила лишь 22,3%, показателей без существенной динамики — 40,8%, с отрицательной динамикой — 12,3%. Именно такое качество показателей объясняет относительно высокий уровень реализации целого ряда госпрограмм, подчеркнул Игорь Яременко.
Взаимосвязь оценок качества формирования госпрограмм и оценок их реализации:
Как определить «болевые точки» госпрограмм?
Оценка качества госпрограмм по Методике принципиально отличается от подходов других ведомств. Так, например, Минэкономразвития не оценивает качество уже утвержденных и реализуемых программ. Счетная палата же, как высший независимый орган аудита, такую оценку качества проводить должна, уверена Дарья Цыплакова. Важно, что Методика предусматривает блочный характер оценки. Это позволяет делать определенные акценты в развитии госпрограммы, формировать предложения по ее доработке в рамках отдельных тематических мероприятий.
Как рассказал Игорь Яременко, все блоки госпрограммы оцениваются равнозначно, субъективные весовые коэффициенты недопустимы. При этом качество госпрограммы и ее реализация не сводятся в единую оценку, а сопоставляются друг с другом при подведении итогов и формулировании выводов.
Так, по итогам оценки состава показателей и их «амбициозности» за 2021 год госпрограмме «Развитие здравоохранения» был присвоен «высокий уровень». При этом общая оценка качества госпрограммы оказалась на «среднем» уровне из-за проблем предоставления фактических данных по достижению показателей, стабильности состава показателей. Реализована же госпрограмма на «уровне ниже среднего» — достичь запланированных высокоуровневых показателей, с учетом сопутствующих факторов, не удалось.
В программе «Реализация государственной национальной политики» по итогам оценки за 2021 год преобладали технические показатели и только 11,8% показателей характеризовали итоговые эффекты. Кроме того, госпрограмма характеризовалась нестабильностью состава показателей по причине отсутствия утвержденных методик расчета. На указанных проблемах СП РФ акцентировало особое внимание.
Методику нужно расширять
«Первый год применения новой Методики оценки госпрограмм привел к тому, что органы исполнительной власти начали обсуждать «конечные результаты» госпрограмм, работать с системой показателей. Ряд из указанных в Методике параметров будет использован и при анализе обновленных госпрограмм в рамках предварительного аудита формирования федерального бюджета на 2023-2025 годы. Полагаем, что оценка госпрограмм со стороны Счетной палаты будет и дальше мотивировать к совершенствованию механизмов при разработке и реализации госпрограмм и контролю за ее соблюдением», — подчеркнула Дарья Цыплакова.
Новый подход СП РФ учитывает передовую практику оценки госпрограмм, проблемы при их формировании и реализации. Между тем Счетная палата понимает необходимость совершенствования Методики. Эту возможность обсудят на Форуме стратегов в октябре.