Разработка государственных программ в целях

ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА

Одним из ключевых результатов реформы системы управления общественными финансами 2000 — 2010 годов стало формирование бюджетной политики во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации. В рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, подразумевающие увязку государственных расходов с конкретными целями социально-экономического развития. Внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятие Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепило роль государственных программ в качестве инструмента, обеспечивающего взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. В соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) программы являются основой для составления проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период. Согласно Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р, развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ сохраняется в качестве одного из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде.

Растущая сложность задач, поиск наиболее рациональных и эффективных инструментов управления, способствовали вовлечению в процессы государственного управления новых инструментов, ключевым и системно значимым из которых стало проектное управление. Так, в числе поручений, направленных на обеспечение реализации Указа Президента Российской Федерации от  07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», на Минэкономразвития России, Минфин России и Федеральный проектный офис была возложена обязанность подготовки предложений по обеспечению интеграции национальных проектов и приоритетных проектов (программ) в государственные программы Российской Федерации. Правительством Российской Федерации разработано и утверждено постановление от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», включающее положения об организации деятельности проектного офиса субъекта Российской Федерации.

На сегодняшний день активно осуществляется включение мероприятий национальных и федеральных проектов в государственные программы Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Обеспечена возможность работы в подсистеме управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС ЭБ) уполномоченных лиц проектного офиса и заинтересованных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также участие органов местного самоуправления в реализации региональных проектов.

При этом, несмотря на «точечное» внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, общее состояние регулирования в этой сфере уже не соответствует фактической ситуации. Такой вывод обусловлен, в том числе:

Проект постановления предусматривает утверждение Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации (далее — проект Положения), а также содержит перечень мер организационного характера, обеспечивающих переход к новой системе управления.

Рассмотрим основные параметры вышеуказанного проекта постановления и проекта Положения более детально.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ПРИНЦИПЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Определение государственной программы, отраженное в проекте Положения, не претерпело изменений и соответствует определению, установленному Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Государственная программа Российской Федерации представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Вместе с тем, особенностью нового документа является включение в его состав перечня принципов разработки и реализации государственных программ. Их сводный перечень приведен на рисунке 1.

Рисунок 1 — Принципы разработки и реализации ГП РФ

Анализ вышеуказанных принципов свидетельствует о том, что во многом они отражают уже применяемые в настоящее время подходы. Однако выделяются и новые, обусловленные в основном новациями в части типизации и структурирования государственных программ Российской Федерации. Обзор этих изменений приведен ниже.

ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одним из основных новшеств, предусмотренных проектом Положения,  является выделение типов государственных программ.

Предлагается выделить два типа государственных программ:

Определения ГП РФ и КП РФ приведены на рисунке 2.

Читать также:  Государственные муниципальные программы понятие виды порядок финансирования значение для бюджета

Рисунок 2 — Предлагаемые типы государственных программ Российской Федерации

В государственных программах, направленных на достижение приоритетов отдельной отрасли социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, подлежит отражению деятельность федеральных государственных органов в соответствующей сфере.

В комплексных программах дополнительно подлежат аналитическому отражению направления деятельности федеральных государственных органов, включенные в состав иных государственных программ и непрограммных направлений деятельности.

Планируется, что разделение госпрограмм на отраслевые и комплексные позволит в комплексных госпрограммах отражать аналитическую информацию о целях, мероприятиях и их финансовом обеспечении иных госпрограмм и непрограммных направлений деятельности, соответствующих определенным сферам. Таким образом, в комплексных программах будет содержаться информация о полном перечне мероприятий и объёмах расходов федерального бюджета, направляемых на развитие соответствующей сферы. Положение предусматривает, что, начиная с 2024 года, комплексные программы будут иметь исключительно аналитический характер.

Как и в настоящее время, предлагается выделить направления деятельности, не подлежащие включению в ГП РФ. Сравнительный анализ свидетельствует о том, что перечень, содержащийся в проекте Положения, подвергся минимальной корректировке по сравнению с действующим вариантом. Так:

СОСТАВ ГП РФ И СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПОДПРОГРАММ ГП РФ

В настоящее время в соответствии с действующим Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588, государственная программа включает в себя подпрограммы, содержащие соответствующие структурные элементы, а также федеральные целевые программы. К числу структурных элементов подпрограмм отнесены:

Рассматриваемый проект Положения предлагает иной состав ГП РФ. Перечень структурных элементов ГП РФ также обновлен.

Проектом Положения также предусмотрены нормы, определяющие порядок формирования отдельных частей ГП РФ. Так:

И если положение о проектной деятельности уже разработано и утверждено, то разработка соответствующих методических рекомендаций еще предстоит.

Обновленный состав ГП РФ и перечень структурных элементов ГП РФ приведены на рисунке 4.

Рисунок 4 — Новые структурные элементы ГП РФ

Согласно проекту Положения в состав ГП РФ предлагается включать только подпрограммы.

Из перечня структурных элементов подпрограмм исключены ВЦП. Предположительно, они будут заменены ведомственными проектами, однако это окончательно станет ясно после утверждения пакета соответствующих регулирующих документов.

Термин «основные мероприятия» также исключен. В предлагаемой редакции подпрограммы могут включать отдельные мероприятия по устанавливаемому перечню (мероприятия федеральных проектов, а также отдельные мероприятия, направленные на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году, обусловленные решениями Президента и (или) Правительства Российской Федерации).

Проект Положения предусматривает новый элемент подпрограммы — комплексы процессных мероприятий. Как уже упоминалось выше, их формирование будет осуществляться в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными Минэкономразвития России и Минфином России.

Наш следующий материал будет посвящен анализу новаций, касающихся установления целей и показателей ГП РФ, содержания ГП РФ, управления реализацией и  финансового обеспечения ГП РФ, а также мониторинга реализации ГП РФ и формирования отчетности по его результатам.

Ранее были рассмотрены новации, касающиеся принципов разработки и реализации государственных программ Российской Федерации (ГП РФ), определения типов ГП РФ, состава и структурных элементов подпрограмм ГП РФ, определения целей и показателей, содержания ГП РФ, подходов к финансовому обеспечению, а также организации мониторинга и предоставления отчетности о результатах реализации ГП РФ.

Ознакомиться с ранее опубликованными материалами  возможно по ссылкам:

О новой системе управления государственными программами Российской Федерации (ч.1)

О новой системе управления государственными программами Российской Федерации (ч. 2)

Разработка государственных программ в целях

ВОЗМОЖНОСТИ ПОРТАЛА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

Согласно проекта Положения, разработка и согласование проекта государственной программы Российской Федерации (далее — ГП РФ), а также мониторинг и оценка эффективности реализации ГП РФ будет осуществляться в электронном виде с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – портал государственных программ, www.programs.gov.ru). Предусмотрено, что формирование, обмен и согласование (утверждение) документов при разработке и реализации государственной программы (комплексной программы) осуществляются с использованием портала государственных программ в форме электронных документов с удостоверением усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя (уполномоченного должностного лица).

Читать также:  Программа государственных гарантий устанавливает источники финансирования из какого бюджета

Следует отметить, что аналогичный порядок предусмотрен и в действующем нормативном правовом акте, однако, если в настоящее время в отдельных случаях допускается использование бумажных носителей, то проект Положения сохраняет такую возможность исключительно для случаев обмена документами, содержащими сведения, отнесенные к государственной тайне, и сведения конфиденциального характера. Общее исключение предусмотрено только на переходный период, до ввода в эксплуатацию соответствующих модулей портала государственных программ.

Таким образом, принятие рассматриваемого проекта постановления будет способствовать окончательному завершению работ по созданию и внедрению полноценного инструмента управления ГП РФ на базе портала государственных программ.

На рисунке 9 приведен обобщенный перечень функций, предусмотренный проектом Положения в части возможностей портала государственных программ.

Рисунок 9 — Обобщенный перечень функций портала государственных программ

Порядок создания, развития и эксплуатации портала государственных программ должно установить  Правительство Российской Федерации. В настоящее время действует постановление Правительства Российской Федерации  от 23.07.2015 № 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)» (в редакции от 20.11.2018 № 1391). Однако, исходя из содержания проекта Положения, данный документ явно будет переработан.

ОРГАНИЗАЦИЯ ПЕРЕХОДА НА НОВУЮ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ ГП РФ

Проект постановления предусматривает целый ряд мероприятий, реализация которых должна обеспечить переход на новую систему управления ГП РФ. Основные мероприятия должны быть проведены уже в текущем году, поскольку предусматривается, что с 1 января 2022 года утрачивают силу основные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы разработки и реализации ГП РФ, а именно:

На рисунке 10 приведен перечень планируемых организационных мероприятий по переходу на новую систему управления ГП РФ с отражением планируемых сроков их проведения и участников.

Рисунок 10 — Перечень планируемых организационных мероприятий по переходу на новую систему управления ГП РФ

Таким образом, реализация ГП РФ, актуализированных с учетом новых подходов, в случае согласования и подписания  проекта постановления, должна начаться уже с 2022 года. Однако без разработки и утверждения пакета нормативных правовых актов и иных методических документов, в том числе упоминаемых в проекте Положения, внедрение новой системы управления ГП РФ не представляется возможным. А их перечень довольно обширен и, учитывая сложившуюся практику, утверждение соответствующих документов, может занять довольно длительное время.

В таблице 2 приведен перечень нормативных правовых актов и методических документов, подлежащих утверждению (утвержденных) в целях внедрения новой системы управления ГП РФ, с отражением цели их разработки и ответственных, сформированный исходя из текста проектов постановления и Положения.

Таблица 2 — Перечень нормативных правовых актов и методических документов, подлежащих утверждению в целях внедрения новой системы управления ГП РФ

Вид  НПА / иного документа

Цель

Ответственный

Постановление Правительства  РФ «О системе управления государственными программами

Российской Федерации»

Утверждение  обновленных правил разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации

Утверждение — Правительство Российской Федерации

Методические рекомендации по разработке и реализации ГП РФ (КП РФ)

Установление требований к описанию стратегических приоритетов ГП РФ (КП РФ), формы  паспорта ГП РФ (КП РФ), приложений к паспорту ГП РФ (КП РФ) и требований к их заполнению, а также состава дополнительных

и обосновывающих материалов

Разработка — Минэкономразвития России совместно с Минфином России

Постановление Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»

Установление подходов к формированию паспорта федеральных проектов и ведомственных проектов, планов их реализации

Утверждение — Правительство Российской Федерации

Методические рекомендации о реализации процессных мероприятий

Установление подходов к формированию и реализации  процессных мероприятий и планов их реализации

Разработка — Минэкономразвития России совместно с Минфином России

Порядок создания, развития и эксплуатации портала государственных программ

Установление правил создания, развития и эксплуатации портала ГП РФ

Утверждение — Правительство Российской Федерации

Читать также:  Образцы заявлений на выплату расчетных пособий участникам государственной программы и заявлений на выплату единовременных расчетных пособий участникам государственной программы доступны в Интернете

Перечень государственных программ Российской Федерации

Установление оснований для разработки  ГП РФ (КП РФ)

Разработка — Минэкономразвития России совместно с Минфином России

Утверждение — Правительство Российской Федерации

Исходя из норм проекта постановления, в случае его принятия федеральным органам исполнительной власти в целях обеспечения перехода на новую систему управления ГП РФ до конца 2021 года предстоит актуализировать соответствующие ведомственные акты, осуществить разработку ГП РФ в соответствии с новыми требованиями, а также обеспечить переход на полностью автоматизированный режим разработки, согласования и утверждения ГП РФ на портале государственных программ.

Сводный перечень предстоящих действий ФОИВ в разрезе периодов реализации приведен на рисунке 11.

Рисунок 11 — Перечень действий ФОИВ в рамках внедрения новой системы управления ГП РФ

Таким образом,  в 2022 году разработка ГП РФ, внесение изменений будет осуществляться уже с учетом норм нового Положения, однако годовая отчетность по итогам 2021 года подлежит формированию и представлению по ныне действующим правилам. Новый порядок отчетности (проект нормативного правового акта об утверждении правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации) Минэкономразвития России поручено разработать и представить в Правительство Российской Федерации — в срок до 1 ноября 2022 года.

Сравнительный анализ положений действующих в настоящее время нормативных правовых актов, регулирующих вопросы разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, ведомственных целевых программ, а также практики их применения,  свидетельствует о том, что разработчики рассматриваемого проекта постановления во многом сохранили фактически применяемые подходы.

Помимо упомянутых выше отдельных положений, сохранена  необходимость формирования перечня ГП РФ, на основании которого осуществляется разработка ГП РФ. Сохраняются нормы о том, что формирование и реализация федеральных проектов, а также формирование отчетности об их реализации осуществляются в соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288.

Однако, все применяемые в настоящее время подходы к разработке, утверждению и реализации целевых программ, не соответствующие принципам, отраженным в проекте Положения, должны будут утратить силу. Принципиальным образом изменяется система принятия управленческих решений, а также система мониторинга и отчетности о ходе реализации НП РФ.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что проект постановления носит «рамочный» характер и лишь точечно обозначает направления изменений. Отдельные позиции, например, в части подходов к оценке эффективности ГП РФ, не освещены. Таким образом, полное представление о трансформации системы управления ГП РФ станет возможным получить только после опубликования утвержденных методических документов, разработка которых предусмотрена проектом Положения и возложена на Минэкономразвития России совместно и (или) по согласованию с Минфином России.

В соответствии с действующим законодательством, порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных программ — администрацией муниципального образования. Таким образом, прямой обязанности по переработке соответствующих программ, в случае изменения подходов к разработке соответствующих документов на федеральном уровне, у регионов, на первый взгляд, нет.

Однако, необходимость обеспечения преемственности отдельных структурных элементов государственных программ, выведет проведение работы по актуализации соответствующих актов, разработанных на региональном и муниципальном уровнях, в число приоритетных задач текущего года. Как часто уже случалось, время на проведение этой значительной по объему  работы, вероятно, будет ограничено.

Помимо необходимости «срочного» проведения инвентаризации и актуализации нормативно-правовой базы, переработки отдельных государственных (муниципальных) программ, в данном случае, дополнительные сложности по решению новых задач могут быть обусловлены недостаточностью или несовершенством инструментария, который позволяет обеспечить требуемые условия по передаче и (или) размещению необходимых сведений, в том числе на портале государственных программ.

С преимуществами использования регионального сегмента «Электронный бюджет», позволяющего обеспечить взаимосвязь между стратегическим и бюджетным планированием, построенного на принципах Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», Вы можете ознакомиться по ссылке.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *