Используются при согласовании и рассмотрении
Можно выделить общие принципы разработки и реализации государственных программ:
Разработка проекта гос. программы, а также дополнительных и обосновывающих материалов к ней производится ответственным исполнителем совместно с соисполнителями в соответствии с методическими указаниями.
Проект гос. программы подлежит обязательному согласованию с Министерством экономического развития РФ, Министерством РФ по развитию Дальнего Востока (за исключением проектов государственных программ, подлежащих выполнению на территории отдельных субъектов РФ, не входящих в состав Дальневосточного федерального округа) и Министерством финансов РФ.
Ответственный исполнитель до направления проекта гос. программы на согласование в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ направляет его в Федеральную службу гос. статистики, которая совместно с федеральными органами исполнительной власти — субъектами официального статистического учета рассматривает в 20-дневный срок целевые показатели, индикаторы проекта гос. программы, формирование официальной статистической информации по которым осуществляется в соответствии с федеральным планом статистических работ, и значения этих показателей за отчетный период и представляет соответствующее заключение ответственному исполнителю.
В случае если проект гос. программы содержит основные мероприятия, направленные на комплексное территориальное развитие, ответственный исполнитель направляет проект гос. программы в Министерство регионального развития РФ до направления его в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ. Министерство регионального развития РФ рассматривает проект гос. программы в 10-дневный срок и представляет ответственному исполнителю гос. программы заключение о влиянии гос. программы на социально-экономическое развитие субъектов РФ, на территории которых будут реализованы мероприятия гос. программы.
В случае если в составе проекта гос. программы предусматриваются основные мероприятия, относящиеся к сфере деятельности иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, которые не являются соисполнителями и участниками гос. программы, ответственный исполнитель направляет проект гос. программы (в части мероприятий, мер и показателей) в указанные федеральные органы исполнительной власти до его направления в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ.
Заинтересованный федеральный орган исполнительной власти рассматривает проект гос. программы (в части мероприятий, мер и показателей) и в 10-дневный срок представляет соответствующее заключение ответственному исполнителю.
В Минэкономразвития РФ и Минфин РФ направляется проект гос. программы, согласованный всеми соисполнителями, на бумажном носителе и в электронном виде вместе с заключениями Федеральной службы гос. статистики, Министерства регионального развития РФ, а также заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. В случае если проект гос. программы не согласован соисполнителями, к нему прилагаются замечания соисполнителей и протоколы согласительных совещаний.
В случае непредставления заключения заинтересованным федеральным органом исполнительной власти ответственный исполнитель вправе представить проект гос. программы в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ без указанного заключения.
Участники гос. программы согласовывают проект гос. программы в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ведомственных целевых программ. Включение в проект гос. программы утвержденных федеральных целевых программ требует согласования только с государственными заказчиками — координаторами федеральных целевых программ (в случае, если у федеральной целевой программы один государственный заказчик, — с этим государственным заказчиком).
Разработка и согласование проекта гос. программы осуществляется с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, реализуемой в рамках государственных программ и размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru) (далее — аналитическая информационная система). В аналитической информационной системе формируется гос. программа, а также в обязательном порядке размещаются все дополнительные и обосновывающие материалы к ней.
Проект гос. программы подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественного совета при ответственном исполнителе (соисполнителе, ответственном за реализацию подпрограммы) в соответствии с методическими указаниями. На указанные заседания приглашаются представители общественных организаций предпринимателей, к сфере деятельности которых относится разрабатываемая гос. программа, а также члены Экспертного совета при Правительстве РФ.
Ответственные исполнители представляют заключение соответствующего общественного совета на разработанный проект гос. программы, а также на изменения, вносимые в государственную программу, при их направлении в установленном порядке в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ.
Оценку проекта гос. программы осуществляют в установленной сфере деятельности Минэкономразвития РФ и Минфин РФ.
В случае нарушения требований, предусмотренных настоящим Порядком, проект гос. программы, внесенный в Правительство РФ, подлежит возврату для устранения нарушений.
Основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического развития РФ на среднесрочный период.
Утверждаются Правительством (постановление Правительства Российской Федерации)
6. Дополнительные и обосновывающие материалы в текстовой форме
7. Дополнительные и обосновывающие материалы.
1 Характеристика реализации государственных программ г. Севастополя
Учитывая особенности переходного периода г. Севастополя в состав РФ эффективная работа по разработке и реализации государственных программ началась в 2015-2016 гг.
Процедура разработки и реализации программ до 2017 года определялась Постановлением Правительства Севастополя от 24.12.2014 №643 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города федерального значения Севастополя», которое утратило силу на основании Постановления Правительства Севастополя от 6 апреля 2017 года №284-ПП «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя» (далее – Порядок).
Данный порядок соответственно определяет правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя, а также контроля за ходом их реализации.
Согласно документу, государственной программой г. Севастополя является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, которые взаимно увязаны по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, а также инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности города Севастополя.
С начала 2016 года осуществлялась реализация утверждённых 46 государственных программ в соответствии с постановлением Правительства Севастополя от 27.02.2015 № 115-ПП «Об утверждении Перечня государственных программ города Севастополя на период 2015-2020 годы» (с учетом изменений от 16.06.2016 № 520-1Ш).
Во втором полугодии 2016 года Перечень был откорректирован и утверждён постановлением Правительства Севастополя от 12.07.2016 № 667-1111 с установлением срока их реализации до 31.12.2016.
С целью минимизации количества действующих Программ и их оптимизации постановлением Правительства Севастополя от 22.09.2016 № 889-ПП был утверждён Перечень Программ города Севастополя на 2017-2020 годы. Согласно данному Перечню были разработаны и утверждены 20 Программ, реализация которых началась в г. Севастополе с 2017 года по следующим направлениям:
Для реализации государственных программ в 2018 году было предусмотрено 30 298 241,6 тыс. руб. за счёт всех источников финансирования. Плановая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году представлена на рисунке 2, фактическая – на рисунке 3.
Рисунок 2 — Плановая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году
Рисунок 3 — Фактическая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году
По состоянию на 31.12.2018 г. фактическое финансирование составило 13 738 649,9 тыс. рублей, или 45,3% от планового значения, в том числе за счёт средств:
— федерального бюджета — 1 869 351,6 тыс. руб., или 21,0% от плана финансирования;
— бюджета города Севастополя — 11 131 436,3 тыс. руб., или 74,1% от плана финансирования;
— внебюджетных средств — 164 076,6 тыс. руб., или 5,6% от плана финансирования;
— Фонда обязательного медицинского страхования — 498 981,2 тыс. руб., или 15,1% от плана финансирования;
— собственников помещений — 74 804,2 тыс. руб., или 48,9%.
На рисунке 4 представлены показатели освоения средств по программам в 2018 году.
Рисунок 4 — Показатели освоения средств по государственным программам г. Севастополя в 2018 году, тыс. руб.
Таким образом, освоение средств по программам составило 12 546 231,5 тыс. руб., или 91,3% от факта финансирования, в том числе за счёт средств:
— федерального бюджета — 83,1% от факта финансирования;
— бюджета города Севастополя — 92,8% от факта финансирования;
— внебюджетных средств — 100,0% от факта финансирования;
— Фонда обязательного медицинского страхования — 99,1% от факта финансирования.
Оценка системы управления программами развития города Севастополя позволила выявить ряд проблем, требующих первоочередного решения для повышения эффективности управления.
Так, для большей части долгосрочных целевых программ характерно наличие:
— развернутых описаний объектов программ;
— формулировки проблем их развития;
— обоснованного решения проблем программно-целевым методом.
В отдельных случаях аналитическая часть составляет до 70% объема текстовой части программы, при этом проблемы и предпосылки их решения программно-целевым методом недостаточно обоснованы.
Установленные цели отражают приоритетные направления, обозначенные в федеральных и региональных стратегических документах. Но в большинстве случаев эти приоритеты носят отраслевой характер. Необходимо активизировать переход от локальных отраслевых задач целевых программ к комплексным межотраслевым проблемам.
При этом не все программные цели имеют достаточно четкие и конкретные формулировки значимости и необходимости программ для социально-экономического развития региона. Значительная часть задач не соответствует целям программ, не сформулированы способы достижения большинства ожидаемых показателей.
Для отдельных анализируемых программ характерна слабая увязка целей, задач, ресурсов и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития г. Севастополя
Также имеет место проблема слабой измеряемости результатов реализации программных мероприятий, связанная с выбором целевых показателей.
Особого внимания требуют мероприятия, направленные на достижение заявленных целей. Так, во многих случаях предлагаемые мероприятия излишне детализированы, в других случаях имеют характер технических регламентов. Согласно проведенному анализу 15% всех анализируемых программ содержат в перечне программных мероприятий более 50 основных мероприятий, которые заложены для реализации. 65% программ включают от 15 до 50 ключевых мероприятий. 19% программ характеризуются наименьшим числом мероприятий в своем составе. Большинство программ содержит сетевые графики выполнения мероприятий, по которым можно проследить основные этапы их реализации, но возможность оценки влияния мероприятия (выполнения/невыполнения) на достижение поставленных целей не проработана. В связи с этим одной из практических рекомендаций является необходимость выделения приоритетных мероприятий, четко работающих на достижение поставленных целей и обеспечение их полноценным финансированием.
Все программы содержат раздел по оценке неблагоприятных факторов реализации, но оценка потенциальных рисков выполнена формально. Значительная часть программ характеризуется отсутствием или слабой проработанностью комплекса мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при реализации программ.
Единичные программы содержат разделы с описанием мер правового регулирования (внесение изменений в нормативные правовые акты, приложения с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов). Кроме того, в ряде программ отсутствуют разделы, посвященные оценке их социально-экономической и экологической эффективности.
По большинству программ финансирование обеспечивается только за счет средств городского бюджета, в незначительной степени привлекаются внебюджетные источники. Причем на долю социально направленных программ приходится более половины объемов бюджетного финансирования.
Долгосрочные целевые программы г. Севастополя фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в программы, касаются как объемов финансирования, так и отдельных задач, показателей, перечня мероприятий, что по своей сути противоречит основным принципам программно-целевого планирования.
Особое значение для мониторинга социально-экономического развития региона и оценки эффективности реализации программ имеет система целевых показателей. При этом оптимальной системы показателей в настоящее время нет.
Важным аспектом реализации государственных программ является то, что только в рамках качественной взаимоувязки государственных программ и иных документов стратегического планирования возможно осуществление приоритизации мероприятий государственных программ, способствующих достижению приоритетов региональной политики в условиях ограниченности финансовых ресурсов.
Вместе с тем, в большинстве действующих программ имеет место отсутствие четкой взаимоувязки целевых показателей государственных программ с целями и задачами, определенными соответствующими стратегиями и иными документами стратегического планирования.
Следующая проблема – несвоевременная корректировка целевых показателей государственных программ, в связи чем проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ в настоящее время существенно осложнено.
Кроме того, отсутствие уточненных редакций государственных программ приводит к следующим негативным последствиям:
– неэффективное управление ресурсами (отсутствие мобильности и гибкости в управлении ресурсами);
– отсутствие возможности управления рисками;
– несвоевременное принятие управленческих решений;
– отсутствие заинтересованности у ответственных исполнителей к формированию качественных программных документов;
– наличие возможности искажения результатов реализации при формировании отчетности.
Необходимо отметить проблему наличия в государственных программах показателей, не имеющих динамику изменения с течением времени, что приводит к искажению оценки эффективности государственных программ. Однако качественная оценка эффективности достижения целевых показателей государственных программ возможна лишь на фоне обеспечения стабильности показателей на протяжении нескольких лет.
Кроме того, качественное планирование показателей также должно предполагать отсутствие таких показателей, которые не имеют динамики изменения значений или значения которых на протяжении длительного периода неизменны.
Выделим основные методические сложности, возникающие при анализе показателей долгосрочных целевых программ г. Севастополя с учетом их специфики. Эти сложности связаны:
— с применением единой модели анализа показателей ко всем целевым программам, поскольку они имеют различную глубину проработки, включая постановку проблемы, формулировку целей и задач, обоснованность показателей, механизмов реализации и оценку результатов;
— с неполной взаимосвязанностью целей и целевых показателей долгосрочных целевых программ;
— с недостаточным соответствием региональных целевых программ государственным программам и иным программным документам федерального уровня;
— с определением соподчиненности программ по отношению к концепции долгосрочного развития, основным направлениям деятельности правительства, другим документам стратегического планирования;
— с отсутствием сопоставительной базы по отдельным показателям долгосрочных целевых программ г. Севастополя;
— с отсутствием в программах ряда ключевых показателей, используемых на федеральном уровне, в том числе в Указах Президента РФ, государственных и федеральных целевых программах, с несоответствием показателей статистической базе Росстата.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемых программах установлены ожидаемые показатели конечных результатов их реализации, однако фактически они не выполняют данную функцию.
Необходимым условием эффективного управления и контроля за реализацией целевых программ является наличие в них двух групп показателей:
— непосредственных результатов программ, характеризующих объемы и качество государственных услуг и прогнозируемых при заданных внешних условиях;
— конечных результатов программ, определяющих социально-экономический эффект от их реализации.
Целесообразно использовать «сквозные» индикаторы, которые применимы для любого уровня — федерального, регионального, местного.
Существенно повысит качество реализации государственных программ разработка методологии взаимного влияния нескольких программ на те или иные комплексные показатели, например, в форме аналитических таблиц по взаимосвязи целей, задач и целевых показателей государственных программ.
Однако наиболее важной проблемой считаем несвоевременное и неполное освоение средств, предоставляемых бюджетами разных уровней в рамках реализации государственных программ, что свидетельствует о том, что проблема во многих отраслях состоит не только в нехватке средств, а и неумелом их использовании. Вина в данном вопросе лежит и на органах государственного управления, поскольку в случае недоиспользования финансирования должен быть разработан механизм избегания таких ситуаций в будущем.
Сущность и назначение государственных и муниципальных программ
Цели государственной и муниципальной политики – это главные социально-экономические характеристики желаемого состояния объекта управления – общества, отражаемые диалектически единой парой: уровнем общественного благосостояния и уровнем производительности общественного труда, а также отдельными частными характеристиками этого состояния, образующими между собой дерево целей.
Показатели, обеспечивающие количественные оценки этих целей, должны иметь между собой функциональные связи, образуя таким образом дерево показателей. Такая система целевых показателей, во-первых, не имеет недостатков, из-за которых произошел отказ от использования ВВП на душу населения в качестве единого показателя, а также позволяет использовать органические связи между показателями вместо искусственного приема агрегирования.
Для достижения поставленных целей государственные (федеральные и региональные) и муниципальные органы разрабатывают и реализуют соответствующие программы, которые, учитывая и используя все известные модели управления, воздействуют на экономические процессы не только приведенным выше ограниченным набором инструментов, но и иными прямыми и косвенными средствами.
Инструменты государственной и муниципальной политики – это средства управления субъекта объектом, а именно – решения органов управления соответствующих уровней (включая Центральный Банк России), выполнение которых оказывает целенаправленное воздействие на социальные и экономические процессы в соответствующем объекте управления. Данному определению инструмента соответствуют не только ставки налога и государственные расходы, денежная масса в обороте и процентная ставка, показатели которых устанавливаются решениями соответствующих государственных органов, но также государственные и муниципальные программы и входящие в них конкретные мероприятия, также утверждаемые государственными и муниципальными решениями. А количественные оценки, характеризующие все перечисленные виды государственных решений, являются показателями соответствующих инструментов государственной и муниципальной политики.
Структура государственной программы (понятия)
Подпрограмма представляет собой взаимоувязанные по целям, срокам и ресурсам мероприятия, выделенные исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы, содержащая ведомственные целевые программы и основные мероприятия.
1 Понятие, сущность и виды государственных и муниципальных программ
В свою очередь, муниципальная программа – это муниципальная программа — это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития.
Главными признаками целевых программ, обуславливающими возможности их применения для решения определенных проблем социально-экономического развития, являются следующие:
— наличие четко обозначенной цели (или целей), на достижение которой (которых) направлены мероприятия программы;
— комплексный характер, который выражается в значительном числе исполнителей и множестве мероприятий, осуществляемых для достижения поставленной цели;
— определение и формальное закрепление ответственности и места в механизме реализации программы всех ее участников, независимо от институционального характера (коммерческие структуры разного типа, объединения граждан либо государственные учреждения);
— полнота и безусловная достаточность мероприятий, предусмотренных для достижения поставленной цели;
Основные задачи государственных и муниципальных программ:
1. Выравнивание уровня социального и экономического развития территории.
2. Формирование рациональной территориальной и отраслевой структуры экономики.
3. Рациональное использование природных ресурсов.
4. Устранение последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф.
Рассмотрим основные виды целевых программ. На основе обобщения наработок авторов в данной сфере, составлена классификация, представленная в таблице 1.
Классификация региональных программ
Охарактеризуем приведенные в таблице виды программ более подробно.
Содержательная направленность программ значительной мерой определяет технологию взаимодействия исполнителей, вследствие чего выделяют проблемно-ориентированные и объектно-ориентированные.
К проблемно-ориентированным программам относятся:
— функциональные программы, ориентированные на решение проблем, возникающих в процессе развития группы объектов либо качественно нового выполнения одной из функций органа государственного управления на основе изменения организации или технологии ее исполнения;
— программы целевого развития, направленные на решение ключевой проблемы одной из сфер деятельности или отраслей органов регионального управления.
По периоду реализации программы разделяются следующим образом:
— непрерывные, ориентированные на практически постоянные цели, хотя их содержание на различных этапах может значительно изменяться. Задачи управления такими программами могут требовать создания постоянно действующих функциональных звеньев, организационных и экономических механизмов определения проблем, постановки целей и создания условий для их достижения.
— долгосрочные, период формирования и реализации которых охватывает не менее 10 лет, а масштабы осуществления и достигаемые результаты значительно влияют на показатели развития региона. Для долгосрочных программ целесообразно создавать развернутые системы управления с изменяемой структурой, в зависимости от этапов реализации программы;
Значительную роль в обеспечении эффективного управления программой играет характер организационно-экономических связей между программными мероприятиями и их исполнителями, обусловленный степенью сложности и направленностью возникающих отношений, предсказуемостью промежуточных результатов и их эффективностью. По этому признаку могут быть выделены два типа программ:
— комплексно-дискретные, достижение целей которых обеспечивается за счет совокупности более-менее самостоятельных действий и результатов деятельности органов власти местного или регионального уровня;
Социально-экономический анализ городского округа Канск
Канск — один из старейших городов Сибири. Основан в 1628 г. как Канский малый острожек у Комаровских порогов на реке Кан (ныне — деревня Комарово), в 43 км ниже современного города.
Канск расположен в центре лесостепной Канско-Рыбинской котловины. Территория муниципального образования г. Канск расположена на обоих берегах реки Кан и поэтому может быть условно разделена на правобережную и левобережную части. Город расположен в 247 км. к востоку от г. Красноярска.
Администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и Уставом Красноярского края, Уставом города Канска, решениями Канского городского Совета и осуществляющая ряд полномочий, связанных с решением вопросов местного значения, в том числе и отдельные государственные полномочия, переданные федеральными и краевыми законами.
Канский городской Совет депутатов — представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, является обязательным выборным органом местного самоуправления. Городской Совет состоит из 26 депутатов, избираемых по пропорционально-мажоритарной избирательной системе в соответствии с законом Красноярского края «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» сроком на 5 лет. Канский городской Совет депутатов является юридическим лицом.
Город Канск – четвертый по численности населения город Красноярского края. Основные показатели социально-экономического благополучия территории – это показатели, связанные с демографической ситуацией, показатели уровня заработной платы, уровня безработицы и положения на рынке труда и занятости в целом.
Численность населения города на протяжении последних десяти лет сокращается за счет естественной убыли и миграции. За последние 10 лет численность населения в городе уменьшилось на 8 635 человек – это около 8,8% (потери населения в крае за это время составили около 0,5%). Уменьшение численности населения частично связано с прекращением деятельности военных частей, которые размещались на территории города, и отъездом семей военнослужащих в первой половине десятилетия, при этом потеря населения продолжилась и в последующие годы.
Уровень зарегистрированной безработицы имеет динамику понижения с 1,6% в 2015 году до 0,7%, (на 01.07.2018 г.) — это немного ниже среднекраевого уровня (0,8%).
Среднедушевой денежный доход населения города за 2017 г. увеличился номинально по сравнению с 2016 г. на 10,48 % и составил 16 875,30 руб.
Город Канск является дотационной территорией. Преимущественно доходная часть бюджета складывается из налоговых, неналоговых поступлений и средств фонда финансовой поддержки. Основную долю поступлений составляет налог на доходы физических лиц.
Доходы бюджета города Канска в 2017 г. составили 2 220 819,67 тыс. руб. Доля налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета в общем объеме собственных доходов бюджета (без учета субвенций) в 2017 г. составила 50,95%. Расходная часть бюджета в 2017 г. составила 2 083 337,60 тыс. руб.
Бюджет города на 2016–2018 годы был принят с дефицитом, при этом по итогам краевой оценки в соответствии с подпрограммой «Содействие повышению уровня открытости бюджетных данных в муниципальных образованиях» государственной программы «Содействие развитию местного самоуправления» город Канск в 2015 и 2016 гг. вошел в число победителей среди муниципальных образований, благодаря чему территории предоставляется субсидия из краевого бюджета с целью дальнейшего повышения открытости бюджетных данных.
В современных условиях потребность в притоке инвестиций обусловлена необходимостью решения как текущих задач, связанных с экономическим развитием приоритетных направлений экономической деятельности по схеме расширенного воспроизводства, так и задач, связанных с модернизацией основных производственных фондов.
На территории горда отсутствуют крупные градообразующие предприятия. Основа экономики – малый и средний бизнес. По видам деятельности основу, более 50%, составляют субъекты предпринимательства — представители торговли, более 20% — обрабатывающих производств, около 14% — строительства. Наряду с этим в городе действуют субъекты предпринимательства, предоставляющие бытовые услуги, услуги в области жилищно-коммунального хозяйства, общественного питания, охраны, услуги в области здравоохранения, образования.
В сфере потребительского рынка города функционирует более 400 магазинов, около 200 торговых павильонов, 160 объектов общественного питания, 27 автозаправочных станций (АЗС), 56 парикмахерских, 16 автостоянок, 191 объект бытового обслуживания. На территории города Канска созданы условия для фактической обеспеченности населения площадью торговых объектов, почти в два раза превышающей норматив, установленный законом Красноярского края.
Динамика основных социально-экономических показателей муниципального образования за 2016-2018 гг. представлена в Приложении 1.
Рассмотрим экологическую ситуацию в городе Канске.
В городе Канске отсутствуют крупные промышленные предприятия высокого класса вредности. По данным территориального центра по мониторингу загрязнения окружающей среды, уровень загрязнения атмосферного воздуха в городе Канске во II квартале 2017 года характеризовался как «низкий». При этом действующие небольшие предприятия и котельные зачастую не обеспечены природоохранным оборудованием, что ведет к появлению экологических проблем. Канская ТЭЦ является самым крупным источником загрязнения атмосферного воздуха в городе.
На территории города Канска находятся 2 химически опасных объекта: филиал Канская ТЭЦ ПАО «Енисейская ТГК (ТГК-13)» (серная кислота), ПАО «МЯСО» (аммиак). Взрывоопасные объекты: ГУП ФГУП «10 АРСЕНАЛ ВМФ» Минобороны России, филиал «Восточный» ПАО «Красноярскнефтепродукт», ООО «Экипаж», ООО «Канскагропромснаб – Нефтепродукт».
Проблемой в области городской экологии является несоблюдение правил пожарной безопасности на предприятиях лесной отрасли, а также несанкционированные свалки отходов лесопиления предприятий лесной промышленности, которые могут быть использованы как сырье для обрабатывающей промышленности. Актуальным вопросом развития является внедрение технологий безотходного производства на предприятиях лесной промышленности, а также установка оборудования и сооружений, которые необходимы для организации пожаротушения.
Сбор твердых бытовых отходов (ТБО) в г.о. Канск производится в следующих формах: сбор в контейнеры; сбор на площадки временного накопления; самовывоз. К основным проблемам сбора ТБО на территории г.о. Канск Красноярского края относится: отсутствие стимулов для владельцев ИЖС для приобретения контейнеров ТБО, высокая стоимость индивидуального контейнера и, как следствие – необеспеченность большинства ИЖС контейнерами. Эти факторы в совокупности приводят к формированию несанкционированных свалок.
Объекты размещения ТБО На территории г.о. Канск отсутствуют объекты размещения ТБО. Объекты временного накопления ТБО Объекты временного накопления отходов производства и потребления предназначаются для длительного их хранения при условии обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения на весь период их эксплуатации и после закрытия.
Существующая площадка временного накопления ТБО не отвечает требованиям природоохранного и санитарного законодательства. На объекте отсутствует ограждение, помимо ТБО на площадках накапливаются другие виды отходов (КГО, строительный мусор), вывоз ТБО с периодичностью не реже 1 раз в 6 месяцев не производится. Фактически, площадка временного накопления является свалкой.
Функционирующую площадку временного накопления ТБО требуется привести в соответствие с действующими эксплуатационными требованиями к объектам данного типа или рекультивировать.
На территории г.о. Канск Красноярского края зарегистрировано 34 свалки. В ходе натурных исследований свалки, расположенные в г.о. Канск Красноярского края, обследованы не были. Свалки, расположенные вблизи крупных населенных пунктов, отличаются большей площадью и количеством накопленных отходов; их негативное воздействие распространяется на значительные расстояния и на огромное число жителей. Обнаружены свалки, расположенные в болотистых местностях, на водосборной территории и непосредственно на пути русла водоемов. Еще один тип свалок, оказывающих серьезнейшее негативное воздействие на окружающую среду и население – свалки в районах, где отсутствует централизованная канализация. На таких свалках размещаются сливы ассенизационных машин, что запрещено.
Проблему сбора и утилизации твердых коммунальных отходов должен решить вводимый в действие полигон твёрдых бытовых отходов.
В числе мероприятий по охране и рациональному использованию биологических ресурсов, заложенных в проекте Генерального плана города Канска (далее – Генплан г.Канска), создание парка на левом берегу р. Кан (район ул. Красный Огородник), создание рекреационных территорий на базе существующих водно-болотных пространств.
Инструменты разработки и реализации государственных и муниципальных программ
Для реализации муниципальных программ необходимо финансирование. Одним из основных источников их финансирования является местный бюджет. Доля финансирования из средств федерального и областного бюджета меньше.
При реализации муниципальных программ должен быть разработан механизм их реализации, который содержит комплекс мероприятий инициируемых, разрабатываемых, утверждаемых и осуществляемых в порядке, определяемом нормативными документами. Для этого в муниципальном образовании разрабатывается Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа. Механизм реализации представлен на рис. 1.
Для оценки степени выполнения муниципальных программ разрабатываются показатели целей и задач. Такими показатели могут быть следующие:
- достигнуты: 100%;
- перевыполнены: более 100%;
- не достигнуты: 0%.
При реализации муниципальным программ большое значение имеет и важность программы для данной территории.
Рисунок 1. Механизм реализации муниципальной программы
Определяя значимость конкретных муниципальных экологических программ можно также выявить слабые места, то есть проблемы, на решение которых не были разработаны муниципальные программы.
При реализации муниципальных программ можно выделить много важных особенностей. Определение источников финансирования, потребности людей данной территории, разработка показателей реализации муниципальных программ – все это дает возможность муниципальному образованию эффективно развивать свою территорию и улучшать жизнь людей.
На невыполнение муниципальных программ влияют такие факторы, как замедление роста российской экономики, снижение инвестиционной активности, слабое межведомственное взаимодействие и недостаточный контроль ведомств за реализацией госпрограмм.
Выявлены следующие проблемы формирования и исполнения муниципальных программ, а также отчетов об их исполнении:
1. Низкое качество программ: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации муниципальной политики, влияющее на эффективность реализации программ.
2. Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и муниципальных программ: несоответствие форматов бюджета и программ; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения; неполный охват расходов бюджета.
3. Низкая эффективность реализации текущих муниципальных программ: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей программы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках программы.
4. Формальность оценки эффективности реализации муниципальных программ: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя программы; низкая ответственность руководителей за реализацию программы.
Проектный подход позволит адаптировать ресурсы, заложенные в программах под те задачи (проекты), которые могут:
1) получать результат в короткий срок;
2) обеспечивать максимальную бюджетную и социальную эффективность (нецелесообразно поддерживать проекты, в которых нельзя оценить выгоды для муниципального образования);
3) обеспечивать межотраслевую интеграцию;
4) обеспечивать мультипликативный эффект (в том числе за счет синхронизации подпрограмм между собою).
Таким образом, будут достигнуты следующие результаты проектного подхода:
Программно-целевой метод в бюджетном процессе играет немаловажную роль, но требует дальнейшего развития, уточнения конкретных задач, целей для большей эффективности результатов его использования.
На сегодняшний день государственные, региональные и муниципальные программы – наиболее прозрачный и широко используемый в мировой практике инструмент проведения политики с использованием различных источников финансирования, который увязывает по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.
В настоящее время на уровне муниципальных образований широко применяется программно-целевой подход. Программно-целевой подход предусматривает разработку плана в виде программы, которая, в свою очередь, представляет совокупность задач, мероприятий, увязанных между собой в пространстве и во времени, и ресурсного обеспечения для достижения единой цели. Данное обстоятельство позволяет использовать программно-целевые методы планирования и программирования преимущественно при разработке программ на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Глава 3. Рекомендации по развитию механизма управления муниципальными программами в г. Канск
При достаточно больших масштабах производств устойчивый режим функционирования экономической системы не может быть обеспечен спонтанно — на сугубо рыночной основе, он требует сознательно осуществляемых мер по предотвращению негативных воздействий, нарушающих устойчивость.
Люди должны прогнозировать возможные негативные экологические последствия своей экономической деятельности, принимать меры, необходимые для их предотвращения.
Под экологическим программированием понимается совокупность социально-экономических, организационно-экономических, технико-экономических отношений по поводу формирования и реализации экологических программ, целью которых является улучшение состояния природной среды с получением вследствие этого положительных экологических, экономически и социальных эффектов.
Рассмотрим возможности экологического программирования в целях решения проблемы твердых бытовых отходов в г.о. Канск.
ТБО в г.о. Канск в основном образуются за счет вклада трех основных источников: 1) население, проживающее в жилищном фонде; 2) торговые предприятия; 3) места приложения труда.
Прогноз образования ТБО проводился по этим основным источникам. Прогноз образования ТБО на 2020, 2025 и 2035 г.г. в целом по МО приведен в таблице 3.
Прогноз образования ТБО в г.о. Канск на 2020,2025 и 2035 г.г., тонн/год
Сбор ТБО в г.о. Канск Красноярского края должен осуществляться в три потока: 1) сбор основного потока ТБО; 2) сбор крупногабаритных ТБО (КГО); 3) сбор компонентов ТБО 1-2 класса опасности.
В г.о.Канск Красноярского края предлагается система сбора ТБО, основанная на применении контейнеров, кратко представленная в таблице 4.
Характеристика предложенной системы сбора ТБО
В схеме для г.о. Канск предполагается один базовый тип сбора ТБО — контейнерный сбор. В случае необходимости в ИЖС городского образования может вводиться бесконтейнерная система сбора «с обочины». Мешок объемом 60-120 л наполняется отходами на территории домовладения и выставляется на обочину проезжей части в соответствии с графиком проезда мусоровозного транспорта. Частота вывоза в соответствии с п. 6.4 СанПиН 42-128-4690-88 – не реже двух раз в неделю.
Выбор типа сбора для конкретного населенного пункта выполнялся в зависимости от численности населения, наличия многоквартирной застройки и индивидуальной жилой застройки, а также пожеланий администраций муниципальных образований. Тип сбора, необходимое количество контейнеров и мешков по временным срезам представлено в таблице 5.
Сбор КГО следует производить на контейнерные площадки и вывозить КГО по результатам оперативного контроля (по заявкам жильцов, дворников или водителей). Большегрузные контейнеры для КГО объемом от 12 куб. м могут устанавливаться в городах на оборудованных контейнерных площадках, обслуживающих значительное количество населения. В этом случае следует информировать жителей, с тем, чтобы они не использовали эти контейнеры для обычных ТБО, что неприемлемо с санитарной точки зрения.
Средняя частота вывоза КГО для многоквартирного жилищного фонда принята 1 раз в 2 недели. С учетом последующей сортировки и переработки ТБО, необходимо выделение в источнике из ТБО ртутьсодержащих отходов (в первую очередь люминесцентных ламп и медицинских термометров) и отработанных элементов питания (батареек и аккумуляторов). Электронный лом будет извлекаться на сортировках как крупногабаритные отходы.
Предлагаемый тип сбора ТБО в г.о. Канск, необходимое количество контейнеров на 2020, 2025 и 2035 г.г., тип сбора опасных отходов и необходимое количество экобоксов
В городском округе Канск Красноярского края предлагается сбор перечисленных отходов у населения в стационарные пункты сбора опасных отходов – экобоксы. Сбор накопленных опасных отходов по экобоксам осуществляется экомобилями со средней частотой раз в квартал.
Экобокс представляет собой металлический ящик, оборудованный специальной системой приема для каждого вида опасных отходов (батарейки, ртутные термометры, компактные энергосберегающие лампы). В качестве модельного был принят модульный контейнер для сбора, накопления и временного хранения опасных отходов: отработанных компактных и линейных люминесцентных ламп, ртутьсодержащих бытовых термометров и химических источников питания (батарейки, аккумуляторы) производства ООО НПК «ЭКО-БОКС».
Количество экобоксов в населенных пунктах с населением свыше 5 000 человек рассчитывалось исходя из соотношения 1 экобокс на 50 00 жителей.
В Канске следует расположить базу экомобилей, которые собирают опасные компоненты из экобоксов и населенных пунктов Восточного макрорайона. В качестве модельного экомобиля принят цельнометаллический фургон на базе Газ-2752 «Соболь» (таблица 6).
В соответствии с ПДД, на транспортных средствах должен быть включен проблесковый маячок желтого или оранжевого цвета в случае перевозки крупногабаритных грузов, взрывчатых, легковоспламеняющихся, радиоактивных веществ и ядовитых веществ высокой степени опасности, то есть экомобиль должен быть оснащен желтым или оранжевым проблесковым маячком.
Характеристики экомобиля на базе ГАЗ-2752 «Соболь»
Экомобиль должен быть оборудован специальной тарой для сбора, накопления и транспортировки отработанных ртутьсодержащих ламп, боя ламп и ртутьсодержащих отходов, а также контейнерами для сбора отработанных элементов питания. В качестве модельных были приняты специальные контейнеры производства ООО «Экологическое предприятие «Меркурий» и Санкт-Петербургского ГУЛ «Экострой».
В г. Канске будет осуществляться накопление опасных отходов из состава ТБО от Восточного макрорайона. По мере заполнения накопительных емкостей в Канске, но не реже одного раза в 6 месяцев, опасные отходы следует в экомобилях направлять в г. Красноярск на переработку и захоронение.
Проектом «Генеральные схемы очистки территорий населенных пунктов Западного, Восточного, Центрального макрорайонов Красноярского края» предусмотрены одно- и двухэтапная схемы вывоза ТБО. Первичная транспортировка собранных ТБО осуществляется либо напрямую на мусороперерабатывающие предприятия, либо на мусороперегрузочные пункты (МПС), откуда вторичным потоком мусоровозного транспорта направляется на мусороперерабатывающие предприятия. Третичный поток (непереработанные остатки или «хвосты») направляется на полигоны на захоронение.
В городском округе Канск не планируется создание мусороперегрузочных станций, отходы от населенного пункта непосредственно направляются первичным потоком на мусороперерабатывающее предприятие в районе г. Канск.
Расчет количества мусоровозного автотранспорта по первичному потоку ТБО в г.о. Канск приведен в таблице 7. Расчет проводился исходя из непрерывной семидневной рабочей недели и двусменной работы. Расчет количества мусоровозного автотранспорта по вторичному и третичному потокам ТБО в целом по Канской технологической зоне:
Количество необходимого мусоровозного транспорта по первичному потоку ТБО г.о. Канск на 2035 г.
Потребность г.о. Канск Красноярского края в перерабатывающих мощностях составляет на 2035 г. 78 623 т.
В соответствии с проектом «Генеральные схемы очистки территорий населенных пунктов Западного, Восточного, Центрального макрорайонов Красноярского края», г.о. Канск является центром Канской технологической зоны. ТБО в этой технологической зоне планируется направлять в г. Канск, на территории которого планируется размещение мусороперерабатывающего предприятия. В зависимости от наличия земель, удовлетворяющих требованиям законодательства, возможно сооружение предприятия на территории Канского района в непосредственной близости от г. Канска.
На 2020 г. год на территории г.о. Канск планируется ввод в эксплуатацию мусороперерабатывающего предприятия мощностью 113 тыс. т/год, в том числе с 2023 г. обезвреживание 79,1 тыс. т/год. Отходы переработки в количестве 68 тыс. т/год планируется до 2024 г. направлять на полигон ТБО в Канском районе вблизи пос. Шахтинский, а с 2024 г. – на запланированный полигон ТБО в Канском районе Красноярского края мощностью 68 тыс. т/год, ввод которого в эксплуатацию планируется на 2024 г. Возможен ввод второй очереди полигона ТБО у пос. Шахтинский.
Мероприятия, связанные с полигонами, на территории г.о. Канск Генеральной схемой не запланированы.
Характеристика улично-дорожной сети на территории г.о.Канск Красноярского края приведена в таблице 8.
Улично-дорожная сеть на территории г.о.Канск Красноярского края
Первая очередь мероприятий в г.о. Канск в части капитального строительства, реконструкции, модернизации, рекультивации и ликвидации объектов (на срок 2019-2020 г.г.).
Вторая очередь мероприятий в г.о. Канск капитального строительства, реконструкции, модернизации,
рекультивации и ликвидации объектов (на срок 2021- 2025 г.г.).
Предложения по первой очереди мероприятий, осуществляемых с 2019 по 2020 г.г. в части капитального строительства, реконструкции, модернизации, рекультивации и ликвидации объектов в г.о.Канск Красноярского края, изложены в таблице 20, по второй очереди мероприятий, осуществляемых с 2021 по 2025 г.г., изложены в таблице 9.
На третий период в г.о.Канск не запланировано специфических мероприятий. В муниципальном образовании должна вестись деятельность по обследованию и ликвидации мест временного накопления отходов и несанкционированных свалок.
Выводы по Главе 3
В целях демократизации институтов экологического регулирования в г. Канск необходимо развивать следующие формы участия населения в разработке и реализации экологических программ:
2) оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС);
3) общественная экологическая экспертиза;
4) опросы. На муниципальном уровне принять закон об опросе населения в г.о. Канск, который будет устанавливать порядок подготовки, проведения, установления результатов опроса как одной из форм выявления мнения и учета интересов населения при принятии органами власти соответствующих решений;
5) обращения граждан.
При достаточно больших масштабах производств устойчивый режим функционирования экономической системы не может быть обеспечен спонтанно — на сугубо рыночной основе, он требует сознательно осуществляемых мер по предотвращению негативных воздействий, нарушающих устойчивость. В связи с этим необходимо развивать экологическое программирование — систему формирования и реализации экологических программ, целью которых является улучшение состояния природной среды с получением вследствие этого положительных экологических, экономически и социальных эффектов. Возможности реализации такого подхода в г.о. Канск рассмотрена на примере решения проблемы твердых бытовых отходов.