ОСНОВНЫЕ ТИПЫ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ.
Государственная программа – это физическое воплощение плана достижения конкретной поставленной цели в виде нормативного документа, который разрабатывает и принимает государственный орган исполнительной власти. Это метод реализации стратегии как плана действий по достижению целей. Также это способ привлечения финансовых ресурсов для реализации стратегии: бюджетных и внебюджетных (например, как вариант государственно-частного партнерства).
По Купряшину: Далеко не любая деятельность государственных организаций является программной. Программа обладает рядом отличительных черт. Характерными признаками государственных программ являются следующие:
— иерархия конкретных взаимосвязанных целей;
— согласованное выполнение взаимосвязанных действий, как правило, включающих координацию между несколькими организациями;
— ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом, а также пространственная увязка;
— иновационность, а следовательно, уникальность.
Целевые программы – это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Объектом управления в рамках программно-целевого подхода является проблема, то есть несоответствие между наблюдаемым или ожидаемым состоянием экономических, промышленных, социальных или культурных объектов, процессов, отношений, участвующих в них лиц, и желаемым или нормативным состоянием. Наличие проблемы важно правильно воспринимать, а именно, как стимул к определенной деятельности, а не как дискомфорт.
Так, управленческая цель – это желаемое состояние определенной характеристики управляемой системы или результатов деятельности. Проблема – это несоответствие между наблюдаемым или ожидаемым состоянием и целью. Констатация программной проблемы подразумевает формулировку целей.
В последнее время наблюдается своеобразный ренессанс программно-целевого подхода в государственном стратегическом управлении.
Программа – это группа из двух или более проектов, требующая взаимоувязки и ориентированная на долгосрочный период. Это своеобразная матрица проектов.
Целевая программа – это одно из важнейших средств реализации структурной политики государства, активно воздействующее на его социально-экономическое развитие и сосредоточенное на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов.
По содержанию целевые программы подразделяются на ряд типов (видов):
Социально-экономические программы предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.
Научно-технические программы направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из определенных приоритетов развития экономики.
Производственно-экономические программы предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности и развитию новых производств.
Территориальные программы направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач.
Экологические программы представляют комплекс мероприятий природоохранного и природообразующего характера.
По временной продолжительности целевые программы могут быть долгосрочными (разрабатываемыми на период свыше пяти лет) и среднесрочными – продолжительностью до пяти лет. Целевые программы, как правило, содержат ряд программных мероприятий разного уровня, могут быть основой для разработки и принятия других целевых программ на уровне субъектов РФ.
Различают целевые программы в зависимости от уровня, на котором они принимаются:
5. На федеральном уровне принимаются федеральные целевые программы;
6. На региональном уровне – региональные целевые программы и целевые программы в зависимости от субъекта РФ (целевые программы автономного округа, края, областная целевая программа);
7. На местном уровне выделяют городские целевые программы.
8. Также существуют ведомственные целевые программы, которые принимаются отдельными ведомствами (например, министерствами).
И для федеральных, и для ведомственных целевых программ существуют определенные общие требования (признаки):
1. цели должны быть четко сформулированы и должны коррелировать с приоритетами национальной политикой. Это требование достигается с помощью подготовки и изучения Докладов о Результатах и Основных Направлениях Деятельности органов государственной власти РФ. Этот новый инструмент был введен в государственную службу РФ в ходе реализации серии административных реформ, чтобы повысить качество работы органов государственной власти.
2. необходимо описывать ожидаемые результаты, поддающиеся количественной оценке.
3. ЦП предполагает разработку системы показателей для измерения ожидаемых результатов.
4. обязательно необходимо определить систему управления реализацией этой программы.
5. в целевой программе должны быть четко обоснованы потребности в ресурсах.
Различия между федеральными и ведомственными целевыми программами:
v Содержание программной деятельности и мероприятий
v Отраслевой охват
v Уровень утверждения
v Принцип планирования расходов.
Таким образом, с помощью федеральных целевых программ осуществляется:
— глубокое и всестороннее обоснование стратегических решений по глобальным проблемам развития национальной экономики.
— планомерная концентрация ресурсов, необходимых для решения важнейших задач перспективного развития.
— повышение уровня сбалансированности мероприятий, обеспечивающих решение основных задач.
— координация и обеспечение своевременности решения задач всего цикла работ по осуществлению программы.
— согласование деятельности хозяйствующих субъектов, субъектов федерации и центральных органов власти в решении поставленных задач.
Структура государственной программы. Разделы:
1 — характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
2 — основные цели и задачи ЦП с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;
3 — перечень программных мероприятий;
4 — обоснование ресурсного обеспечения ЦП;
5 — механизм реализации ЦП, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
6 — оценка социально-экономической и экологической эффективности ЦП.
Целевая программа также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) ЦП.
Первый раздел ЦП должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.
Второй раздел ЦП должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей. Требования, предъявляемые к целям программы:
— специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков ЦП);
— достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);
— измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);
— привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации ЦП с определением соответствующих целей).
Третий раздел ЦП должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач ЦП и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач ЦП.
В четвертом разделе ЦП должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.
Основные требования к пятому разделу ЦП изложены в разделе VII постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
Шестой раздел ЦП должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада ЦП в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации ЦП, а при необходимости и после ее реализации. Методика оценки эффективности ЦП разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.
99. РИСКИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПАВЛЕНИИ.
По учебнику Соловьёва «Принятие государственных решений» (начиная со стр. 284)
Государственный риск – потенциальная возможность незапланированных потерь при реализации институтами власти и управления конкретной программы (текущем выполнении своих обязательств), возникающих в условии неопределённости, задаваемых как природно-антропогенной средой (обуславливающей непрогнозируемое развитие ситуации, возникновение форс-мажорных обстоятельств), так и характерными для государства механизмами принятия решений.
1.) Научное понимание риска впервые предложил Ф. Найт, отличив его от понятие «неопределённость»
3 наиболее авторитетных научных подхода к интерпретации риска:
1. Классический (Дж. Милль): риск – вероятность понесения S потерь в зависимости от выбранной им стратегии действий.
2. Неклассический подход (А. Маршалл, А. Пичу): риск – показательотклонения от поставленных S целей (показатель несовпадения количественных и качественных параметров планируемой и реально осуществляемой деятельности, характер риска определяется в зависимости от величины отклонения ожидаемых результатов).
*Интерпретация риска через эти подходы: риск – вероятность неблагоприятных последствий политических решений, предпринимаемых в условиях неопределённости дефицита ресурсов, что ведёт к ущербу для участников политических действий».
3. Модернистский подход (У. Бек, Э. Гидденс): риск – органический элемент повседневности, следствие воспроизводства современных связей и отношений, подверженных неким характерным для сегодняшнего времени трансформациям, это не просто исключительный случай или результат неудачных действий человека; в обществе нарастают предпосылки новой организации жизни, в рамках которой риск становится составной части повседневной жизнедеятельности,
Вместо избираемых обществом руководителей функции управления возьмут на себя неизбираемые специалисты по кризисному управлению. (risk-takers).
ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ.
1. На федеральном уровне принимаются федеральные целевые программы;
2. На региональном уровне – региональные целевые программы и целевые программы в зависимости от субъекта РФ (целевые программы автономного округа, края, областная целевая программа);
3. На местном уровне выделяют городские целевые программы.
4. Также существуют ведомственные целевые программы, которые принимаются отдельными ведомствами (например, министерствами).
ВВЕДЕНИЕ
Формирование государственных и муниципальных целевых программ на сегодняшний день является наиболее актуальным и перспективным направлением программно-целевого планирования в Российской Федерации. По сравнению со сметным методом планирования программно-целевой имеет ряд преимуществ, в частности, он повышает научную и практическую обоснованность социально-экономических и организационных мероприятий, значительно расширяет круг участников программы, полнее учитывает их интересы и потребности; является прозрачным для всех субъектов хозяйствования, создает возможности для достижения общих целей; позволяет представителям органов государственной власти целенаправленно решать неотложные экономические проблемы, активно влиять на стабилизацию ситуации в социально-экономической и общественно-политической сферах.
Наряду с этим следует отметить, что существующие ныне методы организации и выполнения государственных и муниципальных программ только формально можно характеризовать как методы программно-целевого управления. Это в свою очередь проявляется в том, что разрабатывается большое количество программ, часть из которых не реализована совсем, а значительная часть — реализуется частично.
Вопросы управления государственными и муниципальными программами развития имеют значительную актуальность в г. Севастополе, поскольку он является городом федерального значения, поэтому здесь присутствует потенциал и возможности для реализации значительного числа программ. Особенно важным это представляется в свете того, что в течение последних несколько лет население города существенно выросло за счет миграции как с территории Украины, так и материковой части России. Вследствие значительного прироста населения вопросы социального обеспечения населения, а также проблемы обеспеченности учреждениями образования, здравоохранения и т. п. стоят особенно остро. Одним из вариантов решения этих проблем является реализация программ на государственном и муниципальном уровне.
Цель курсовой работы – разработка мероприятий по совершенствованию программного подхода в управлении развитием г. Севастополем.
Для достижения цели в работе поставлены и решены следующие задачи:
— определить сущность, значение и виды государственных и муниципальных программ;
— охарактеризовать подходы к реализации государственных и муниципальных программ;
— проанализировать реализацию государственных программ в г. Севастополе и выявить ключевые проблемы;
— определить направления совершенствования программного подхода в системе управления развитием г. Севастополя.
Объект работы – государственные и муниципальные программы.
Предмет работы – программный подход в системе управления развитием г. Севастополя.
Методологическую основу исследования составляют научные разработки отечественных и зарубежных ученых. При написании работы использованы такие методы исследования как индукция, дедукция, синтез, анализ, сравнение и обобщение.
Информационную базу исследования составляют законодательные и нормативные акты, учебные материалы в области государственного управления, материалы периодических изданий, посвященные исследуемой теме, данные статистической отчетности.
Структурно работа состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка использованных источников.
1 Понятие, сущность и виды государственных и муниципальных программ
В свою очередь, муниципальная программа – это муниципальная программа — это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития.
Главными признаками целевых программ, обуславливающими возможности их применения для решения определенных проблем социально-экономического развития, являются следующие:
— наличие четко обозначенной цели (или целей), на достижение которой (которых) направлены мероприятия программы;
— комплексный характер, который выражается в значительном числе исполнителей и множестве мероприятий, осуществляемых для достижения поставленной цели;
— определение и формальное закрепление ответственности и места в механизме реализации программы всех ее участников, независимо от институционального характера (коммерческие структуры разного типа, объединения граждан либо государственные учреждения);
— полнота и безусловная достаточность мероприятий, предусмотренных для достижения поставленной цели;
Основные задачи государственных и муниципальных программ:
1. Выравнивание уровня социального и экономического развития территории.
2. Формирование рациональной территориальной и отраслевой структуры экономики.
3. Рациональное использование природных ресурсов.
4. Устранение последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф.
Классификация региональных программ
Охарактеризуем приведенные в таблице виды программ более подробно.
Содержательная направленность программ значительной мерой определяет технологию взаимодействия исполнителей, вследствие чего выделяют проблемно-ориентированные и объектно-ориентированные.
К проблемно-ориентированным программам относятся:
— функциональные программы, ориентированные на решение проблем, возникающих в процессе развития группы объектов либо качественно нового выполнения одной из функций органа государственного управления на основе изменения организации или технологии ее исполнения;
— программы целевого развития, направленные на решение ключевой проблемы одной из сфер деятельности или отраслей органов регионального управления.
По периоду реализации программы разделяются следующим образом:
— непрерывные, ориентированные на практически постоянные цели, хотя их содержание на различных этапах может значительно изменяться. Задачи управления такими программами могут требовать создания постоянно действующих функциональных звеньев, организационных и экономических механизмов определения проблем, постановки целей и создания условий для их достижения.
— долгосрочные, период формирования и реализации которых охватывает не менее 10 лет, а масштабы осуществления и достигаемые результаты значительно влияют на показатели развития региона. Для долгосрочных программ целесообразно создавать развернутые системы управления с изменяемой структурой, в зависимости от этапов реализации программы;
Значительную роль в обеспечении эффективного управления программой играет характер организационно-экономических связей между программными мероприятиями и их исполнителями, обусловленный степенью сложности и направленностью возникающих отношений, предсказуемостью промежуточных результатов и их эффективностью. По этому признаку могут быть выделены два типа программ:
— комплексно-дискретные, достижение целей которых обеспечивается за счет совокупности более-менее самостоятельных действий и результатов деятельности органов власти местного или регионального уровня;
2 Основные подходы к реализации государственных и муниципальных программ
Обозначим этапы реализации государственных и муниципальных программ:
1 этап. Формирование. Составление заявки на реализацию программы Исполнителем. Планирование основных мероприятий, определение индикаторов эффективности и весовых коэффициентов по каждому мероприятию, формулировка методики оценки эффективности реализации программы.
Когда же Исполнителю требуются средства на реализацию конкретного мероприятия программы, казначейство тут же перечисляет их Исполнителю. Все происходит автоматизировано. За каждым перечислением средств и их целевым использованием Казначейством осуществляется контроль финансовый и фактический, вплоть до выезда на место и формирования фотоотчета. По результатам контрольного мероприятия планируется корректировка финансирования. То есть при невыполнении мероприятия средства Исполнителю больше не перечисляются. Такая схема уменьшает риски нецелевого расходования средств бюджета, делает невозможным снимать деньги на реализацию программы и перечислять их через посредников фиктивным компаниям, не выполняя мероприятий программы.
Отметим, что, благодаря грамотной политике Казначейства в использовании достижений научно-технического прогресса и современных электронных ресурсов, этот этап полностью автоматизирован. Таким образом, осуществляется прозрачность процедуры реализации программ.
4 этап. Отчетный. Исполнитель формирует годовой отчет. Администрация, Некоммерческие организации (НКО) проверяют эффективность реализации программ за отчетный период.
В то же время, на сегодняшний момент в различных отраслях экономики и социальной сфере, где и реализуются государственные и муниципальные программы, зачастую не применяется автоматизация процессов составления документации, с трудом внедряется электронный документооборот. Следовательно, нет единообразия форм плана и отчета программ, что крайне негативно влияет на адекватность оценки эффективности реализации программ на всех перечисленных этапах.
Результатом построения системы управления государственными и муниципальными программами является формулирование общей стратегии социально-экономического развития субъекта РФ (муниципального образования) и составление бюджета.
Процедура разработки и функционирования системы управления программами преследует задачу формирования консенсуса в отношении приоритетов перспективного развития территории и опирается на работу институтов социального партнерства.
Органы исполнительной власти
Органы законодательной власти
Органы судебной власти
Подразделения, департаменты, обеспечивающие стратегическое развитие территории
Подразделения, департаменты, обеспечивающие деловое и функциональное развитие территории
Муниципальные органы власти, обеспечивающие операционное развитие территории
Блок функционирования жизнедеятельности территории
Основная проблема, которая может возникнуть в процессе внедрения системы управления государственными и муниципальными программами, заключается в том, что установленные цели и задачи ориентируют систему управления на одном направлении, отражающем приоритеты муниципального и государственного развития, в то время как функционирование экономики муниципального образования должно учитывать интересы различных хозяйствующих субъектов.
1 Характеристика реализации государственных программ г. Севастополя
Учитывая особенности переходного периода г. Севастополя в состав РФ эффективная работа по разработке и реализации государственных программ началась в 2015-2016 гг.
Процедура разработки и реализации программ до 2017 года определялась Постановлением Правительства Севастополя от 24.12.2014 №643 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города федерального значения Севастополя», которое утратило силу на основании Постановления Правительства Севастополя от 6 апреля 2017 года №284-ПП «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя» (далее – Порядок).
Данный порядок соответственно определяет правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя, а также контроля за ходом их реализации.
Согласно документу, государственной программой г. Севастополя является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, которые взаимно увязаны по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, а также инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности города Севастополя.
С начала 2016 года осуществлялась реализация утверждённых 46 государственных программ в соответствии с постановлением Правительства Севастополя от 27.02.2015 № 115-ПП «Об утверждении Перечня государственных программ города Севастополя на период 2015-2020 годы» (с учетом изменений от 16.06.2016 № 520-1Ш).
Во втором полугодии 2016 года Перечень был откорректирован и утверждён постановлением Правительства Севастополя от 12.07.2016 № 667-1111 с установлением срока их реализации до 31.12.2016.
С целью минимизации количества действующих Программ и их оптимизации постановлением Правительства Севастополя от 22.09.2016 № 889-ПП был утверждён Перечень Программ города Севастополя на 2017-2020 годы. Согласно данному Перечню были разработаны и утверждены 20 Программ, реализация которых началась в г. Севастополе с 2017 года по следующим направлениям:
Для реализации государственных программ в 2018 году было предусмотрено 30 298 241,6 тыс. руб. за счёт всех источников финансирования. Плановая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году представлена на рисунке 2, фактическая – на рисунке 3.
Рисунок 2 — Плановая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году
Рисунок 3 — Фактическая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году
По состоянию на 31.12.2018 г. фактическое финансирование составило 13 738 649,9 тыс. рублей, или 45,3% от планового значения, в том числе за счёт средств:
— федерального бюджета — 1 869 351,6 тыс. руб., или 21,0% от плана финансирования;
— бюджета города Севастополя — 11 131 436,3 тыс. руб., или 74,1% от плана финансирования;
— внебюджетных средств — 164 076,6 тыс. руб., или 5,6% от плана финансирования;
— Фонда обязательного медицинского страхования — 498 981,2 тыс. руб., или 15,1% от плана финансирования;
— собственников помещений — 74 804,2 тыс. руб., или 48,9%.
На рисунке 4 представлены показатели освоения средств по программам в 2018 году.
Рисунок 4 — Показатели освоения средств по государственным программам г. Севастополя в 2018 году, тыс. руб.
Таким образом, освоение средств по программам составило 12 546 231,5 тыс. руб., или 91,3% от факта финансирования, в том числе за счёт средств:
— федерального бюджета — 83,1% от факта финансирования;
— бюджета города Севастополя — 92,8% от факта финансирования;
— внебюджетных средств — 100,0% от факта финансирования;
— Фонда обязательного медицинского страхования — 99,1% от факта финансирования.
Оценка системы управления программами развития города Севастополя позволила выявить ряд проблем, требующих первоочередного решения для повышения эффективности управления.
Так, для большей части долгосрочных целевых программ характерно наличие:
— развернутых описаний объектов программ;
— формулировки проблем их развития;
— обоснованного решения проблем программно-целевым методом.
В отдельных случаях аналитическая часть составляет до 70% объема текстовой части программы, при этом проблемы и предпосылки их решения программно-целевым методом недостаточно обоснованы.
Установленные цели отражают приоритетные направления, обозначенные в федеральных и региональных стратегических документах. Но в большинстве случаев эти приоритеты носят отраслевой характер. Необходимо активизировать переход от локальных отраслевых задач целевых программ к комплексным межотраслевым проблемам.
При этом не все программные цели имеют достаточно четкие и конкретные формулировки значимости и необходимости программ для социально-экономического развития региона. Значительная часть задач не соответствует целям программ, не сформулированы способы достижения большинства ожидаемых показателей.
Для отдельных анализируемых программ характерна слабая увязка целей, задач, ресурсов и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития г. Севастополя
Также имеет место проблема слабой измеряемости результатов реализации программных мероприятий, связанная с выбором целевых показателей.
Особого внимания требуют мероприятия, направленные на достижение заявленных целей. Так, во многих случаях предлагаемые мероприятия излишне детализированы, в других случаях имеют характер технических регламентов. Согласно проведенному анализу 15% всех анализируемых программ содержат в перечне программных мероприятий более 50 основных мероприятий, которые заложены для реализации. 65% программ включают от 15 до 50 ключевых мероприятий. 19% программ характеризуются наименьшим числом мероприятий в своем составе. Большинство программ содержит сетевые графики выполнения мероприятий, по которым можно проследить основные этапы их реализации, но возможность оценки влияния мероприятия (выполнения/невыполнения) на достижение поставленных целей не проработана. В связи с этим одной из практических рекомендаций является необходимость выделения приоритетных мероприятий, четко работающих на достижение поставленных целей и обеспечение их полноценным финансированием.
Все программы содержат раздел по оценке неблагоприятных факторов реализации, но оценка потенциальных рисков выполнена формально. Значительная часть программ характеризуется отсутствием или слабой проработанностью комплекса мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при реализации программ.
Единичные программы содержат разделы с описанием мер правового регулирования (внесение изменений в нормативные правовые акты, приложения с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов). Кроме того, в ряде программ отсутствуют разделы, посвященные оценке их социально-экономической и экологической эффективности.
По большинству программ финансирование обеспечивается только за счет средств городского бюджета, в незначительной степени привлекаются внебюджетные источники. Причем на долю социально направленных программ приходится более половины объемов бюджетного финансирования.
Долгосрочные целевые программы г. Севастополя фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в программы, касаются как объемов финансирования, так и отдельных задач, показателей, перечня мероприятий, что по своей сути противоречит основным принципам программно-целевого планирования.
Особое значение для мониторинга социально-экономического развития региона и оценки эффективности реализации программ имеет система целевых показателей. При этом оптимальной системы показателей в настоящее время нет.
Важным аспектом реализации государственных программ является то, что только в рамках качественной взаимоувязки государственных программ и иных документов стратегического планирования возможно осуществление приоритизации мероприятий государственных программ, способствующих достижению приоритетов региональной политики в условиях ограниченности финансовых ресурсов.
Вместе с тем, в большинстве действующих программ имеет место отсутствие четкой взаимоувязки целевых показателей государственных программ с целями и задачами, определенными соответствующими стратегиями и иными документами стратегического планирования.
Следующая проблема – несвоевременная корректировка целевых показателей государственных программ, в связи чем проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ в настоящее время существенно осложнено.
Кроме того, отсутствие уточненных редакций государственных программ приводит к следующим негативным последствиям:
– неэффективное управление ресурсами (отсутствие мобильности и гибкости в управлении ресурсами);
– отсутствие возможности управления рисками;
– несвоевременное принятие управленческих решений;
– отсутствие заинтересованности у ответственных исполнителей к формированию качественных программных документов;
– наличие возможности искажения результатов реализации при формировании отчетности.
Необходимо отметить проблему наличия в государственных программах показателей, не имеющих динамику изменения с течением времени, что приводит к искажению оценки эффективности государственных программ. Однако качественная оценка эффективности достижения целевых показателей государственных программ возможна лишь на фоне обеспечения стабильности показателей на протяжении нескольких лет.
Кроме того, качественное планирование показателей также должно предполагать отсутствие таких показателей, которые не имеют динамики изменения значений или значения которых на протяжении длительного периода неизменны.
Выделим основные методические сложности, возникающие при анализе показателей долгосрочных целевых программ г. Севастополя с учетом их специфики. Эти сложности связаны:
— с применением единой модели анализа показателей ко всем целевым программам, поскольку они имеют различную глубину проработки, включая постановку проблемы, формулировку целей и задач, обоснованность показателей, механизмов реализации и оценку результатов;
— с неполной взаимосвязанностью целей и целевых показателей долгосрочных целевых программ;
— с недостаточным соответствием региональных целевых программ государственным программам и иным программным документам федерального уровня;
— с определением соподчиненности программ по отношению к концепции долгосрочного развития, основным направлениям деятельности правительства, другим документам стратегического планирования;
— с отсутствием сопоставительной базы по отдельным показателям долгосрочных целевых программ г. Севастополя;
— с отсутствием в программах ряда ключевых показателей, используемых на федеральном уровне, в том числе в Указах Президента РФ, государственных и федеральных целевых программах, с несоответствием показателей статистической базе Росстата.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемых программах установлены ожидаемые показатели конечных результатов их реализации, однако фактически они не выполняют данную функцию.
Необходимым условием эффективного управления и контроля за реализацией целевых программ является наличие в них двух групп показателей:
— непосредственных результатов программ, характеризующих объемы и качество государственных услуг и прогнозируемых при заданных внешних условиях;
— конечных результатов программ, определяющих социально-экономический эффект от их реализации.
Целесообразно использовать «сквозные» индикаторы, которые применимы для любого уровня — федерального, регионального, местного.
Существенно повысит качество реализации государственных программ разработка методологии взаимного влияния нескольких программ на те или иные комплексные показатели, например, в форме аналитических таблиц по взаимосвязи целей, задач и целевых показателей государственных программ.
Однако наиболее важной проблемой считаем несвоевременное и неполное освоение средств, предоставляемых бюджетами разных уровней в рамках реализации государственных программ, что свидетельствует о том, что проблема во многих отраслях состоит не только в нехватке средств, а и неумелом их использовании. Вина в данном вопросе лежит и на органах государственного управления, поскольку в случае недоиспользования финансирования должен быть разработан механизм избегания таких ситуаций в будущем.