Текст работы размещён без изображений и формул.
Полная версия работы доступна во вкладке «Файлы работы» в формате PDF
Регулирование регионального развития страны является одной из важнейших функций современного государства. Путем осуществления целенаправленной и последовательной региональной политики государство стремиться повысить уровень социально-экономического развития территории, сгладить дифференциацию регионов по основным социально-экономическим показателям, обеспечить хороший инвестиционный климат в регионе и т.д.
Исследователи А.И. Жуковский, С.В. Васильев под целевой комплексной программой понимают увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-технических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение важной народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными способами и в установленные сроки [6].
Целевые программы являются ключевым средством реализации государственной политики, воздействия на производственные, экономические и социальные процессы в пределах полномочий органов власти федерального, регионального и местного уровней. Целевые программы являются средством управления и регулирования стратегиями социального, научно-технического и экономического развития, способом аккумулирования ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.
Целевые программы как видно из рисунка 1 по направленности и источнику финансирования делятся на федеральные, региональные и муниципальные
Рис. 1 Классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования [9, с. 18].
Региональные целевые программы – это комплекс мероприятий и проектов, направленных на достижение целей и конкретных задач экономического, социального или экологического характера, требующих согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов и финансируемых полностью или частично из областного бюджета [9, с. 12].
Разработка региональных программ — это целенаправленный и последовательный процесс аккумулирования всех возможностей регионов на различных уровнях.
Региональные программы обладают строгой целевой направленностью и по сравнению с федеральными государственными программами относительно небольшими объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью, адресностью, ограничением временных интервалов и связываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой страны.
Базовыми методологическими принципами разработки и реализации региональных программ в современных условиях являются [4, с. 79]:
-
комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;
-
целевая направленность и системность мероприятий программы;
-
вариантная разработка мероприятий программы с учетом неопределенности (альтернативности) условий ее реализации;
-
ресурсная обеспеченность программы;
-
адресность заданий программы (исполнители, сроки, контрольные показатели и т.п.);
-
обеспечение управляемости программы (создание необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов).
Классификация региональных программ
Исследователи А.И. Жуковский, С.В. Васильев, Д.С. Штрейс классифицируют региональные целевые программы по таким признакам как уровень значимости или государственный статус, территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, отраслевая локализация, характер возникновения проблемы, срок реализации программ и т. д.
По государственному статусу программы подразделяются на федеральные региональные программы, реализуемые средствами только Российской Федерации (ФЦП) и собственно региональные, которые утверждаются региональными органами власти.
Программы по характеру подразделяются на сводные, социально-экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные.
По срокам действия различают программы краткосрочные (продолжительность до 2 лет); среднесрочные (от 3 до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет).
Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например: конкретная региональная программа может быть по территориальной принадлежности – областной; по функциональной ориентации – экологической; по масштабности проблемы – узкоспециализированной; по продолжительности – среднесрочной и т. д.
Таким образом, основной целью региональной программы является эффективное использование и развитие в рыночных условиях природного, производственного, трудового и интеллектуального потенциала региона, преимуществ его участия в национальном и международном разделении труда и повышение на этой основе уровня жизни населения региона.
Методика разработки региональных целевых программ социально-экономического развития
Программа социально-экономического развития – целевая программа, направленная на достижение стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития регионов [5].
Сегодня стратегия и прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2].
Согласно статье 32 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2] стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, в целях определения приоритетов, целей и задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на основе законов субъекта Российской Федерации, актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом других документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации содержит:
1) оценку достигнутых целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
2) приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики субъекта Российской Федерации;
3) показатели достижения целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, сроки и этапы реализации стратегии;
4) ожидаемые результаты реализации стратегии;
5) оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии;
6) информацию о государственных программах субъекта Российской Федерации, утверждаемых в целях реализации стратегии;
7) иные положения, определяемые законами субъекта Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации является основой для разработки государственных программ субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
В стратегию социально-экономического развития входят проекты и мероприятия, финансируемые в рамках региональных целевых программ, которые реализуются на территории субъекта Российской Федерации, проекты и мероприятия, реализуемые на основе средств федерального бюджета в рамках механизмов государственно-частного партнерства (особые экономические зоны, режим промышленной сборки, технопарки, наукограды и другие), а также все иные проекты и мероприятия, реализация которых необходима для развития региона.
Как видно из рисунка 2 в работе с региональными программами выделяются следующие этапы [12]:
1) стадия разработки (входят определение проблем и постановка целей, объяснение применения программно-целевого подхода, разработка комплекса мероприятий и системы применения ресурсов и, наконец, согласование программы с заинтересованными лицами);
2) оценка потенциала (оценка социально-экономического потенциала реализации программы, разработка критериев оценки программ и выбор программы);
В стадию оценки потенциала входят [7]:
-
определение ресурсных возможностей региона и сопоставление их с потребностями для решения проблем;
-
предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к решению проблем (потребность в финансовых, материальных, земельных, трудовых, информационных и временных ресурсах);
-
расчет полезной результативности решения каждой из проблем, конкретизация конечных результатов;
-
ранжирование проблем для выбора проблем по значимости и приоритетности;
-
принятие решения о разработке конкретных программ
3) инициация (стадия включает принятие необходимых законодательных актов и создание управляющего органа программы);
На данной стадии происходит определение управляющего органа программы, ответственного за формирование и реализацию программы. Определяются функциональный «Заказчик» и «Исполнитель» программы. Взаимоотношения между «Заказчиком» и «Исполнителем» регламентируются на основе заключаемых контрактов на разработку конкретной программы;
Выбор головного разработчика (как правило, научно-исследовательская проектная организация, специально созданная комиссия, рабочая группа) проводят на конкурсной основе по согласованию с «Заказчиком» и ответственным «Исполнителем». Головным разработчиком могут быть как местная организация (всех форм собственности), так и специализированные организации других регионов или творческие коллективы, составленные из представителей разных ведомств и имеющие соответствующий опыт решения поставленных в программе проблем.
На основе утвержденного перечня программ организация-заказчик подготавливает и выдает головному разработчику исходное задание на формирование региональной программы, которое содержит – формулировку главной цели, состав программы в рамках региона, примерную потребность в ресурсах, объем ориентировочных затрат; реализация (стадия состоит из реализации комплекса запланированных мероприятий, регулярной оценки эффективности программы и оперативной корректировки программы); оценка результатов (анализ эффективности реализованной программы и подготовка отчета о реализации программы).
Таким образом, процесс разработки программы социально-экономического развития региона содержит целый комплекс процедур, которые необходимо выполнять для успешного претворения в жизнь разработанной программы. Только последовательная разработка и реализация всех элементов программы даст плодотворный результат в будущем и будет иметь положительный эффект.
Рис. 2 Последовательность разработки и реализации программы социально-экономического развития [12]
Механизм реализации региональных целевых программ социально-экономического развития
Непосредственно на местах управление программами социально-экономического развития осуществляют исполнительные органы власти территорий.
Основные их функции заключаются в принятии к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и непрограммными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д.[7].
Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы. Все уровни управления региональными программами взаимодействуют между собой и вносят корректировки по ходу реализации программы.
Сам процесс осуществления контроля регламентируются органами власти региона когда они принимают решение об утверждении программы. Также обязательно регламентируются процедуры несения ответственности за некачественное и несвоевременное исполнение программ.
В процессе разработки и реализации областных целевых программ участвуют: государственный заказчик целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы, дирекция программы и разработчики программы. У каждого из них есть свой специфический ряд функций в разработке и реализации программы социально-экономического развития региона.
Общее руководство и контроль за реализацией региональной программы социально-экономического развития осуществляет заказчик программы, обладающий достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы.
К основным функциям заказчика программы относятся [6]:
-
подготовка и согласование проекта программы с заинтересованными органами власти региона и федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке, представление на утверждение уполномоченным органам государственной власти региона;
-
координация исполнения программных мероприятий;
-
непосредственный контроль над ходом мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области региональной кооперации и реализации мероприятий федеральных целевых программ на территории региона;
-
подготовка отчетов о реализации программы, внесение предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти по корректировке программы.
После того как утверждается программа социально-экономического развития региона государственный заказчик на основе договоров заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых исполнительными органами власти.
Государственный заказчик имеет право создавать дирекцию из представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнителей ведущих мероприятий Программы. Дирекция Программы может создаваться как с образованием юридического лица, так и без образования юридического лица. Дирекция региональной Программы действует на основании Положения о ней, утверждаемого государственным заказчиком Программы [7].
Разработку и реализацию всех стадий программы координирует специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.
Готовить свои предложения по региональным программам может орган управления программой. Также данный орган осуществлять (совместно с заказчиком) финансовый контроль за использованием средств федерального и регионального бюджетов, выделенных на реализацию программы. Ежегодно готовит отчеты о выполнении программы.
Исполнителями программы являются конкретные министерства, ведомства, департаменты и комитеты в зависимости от профильности того или иного программного мероприятия. К исполнителям предъявляют очень жесткие требования по реализации всех намеченных мероприятий.
Разработчиком программы могут являться как профильные департаменты и комитеты органов власти регионов, так и различные консалтинговые компании (в этом случае говорят об использовании метода аутсорсинга, когда региональные власти поручают разработать программу опытный консалтинговой компании). Цель разработчика программы составить наиболее рациональную и комплексную программу социально-экономического развития, которая бы удовлетворяла все требования органов власти как федеральных, так и региональных. Разработка программы – это процесс достаточно сложный и последовательный. Опираясь на анализ теоретического и эмпирического материала, разработчик должен сформировать сбалансированную программу регионального развития, которая бы способствовала повышению уровня развития региона.
Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы, требует увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы; постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам;
Реализация самой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий.
В случае принятия решения о целесообразности разработки проблемы программным методом с учетом материалов, поступивших от инициатора, орган исполнительной власти (государственный орган), определенный пунктом настоящего Порядка (далее — разработчик концепции), разрабатывает концепцию областной программы и направляет ее на рассмотрение в министерство экономического развития региона.
Министерство экономического развития в двухнедельный срок после получения концепции региональной программы подготавливает и направляет ее разработчику соответствующее заключение.
Разработчик программы направляет программы и соответствующее заключение министерства экономического развития Губернатору региона. Губернатор на основании представленной концепции областной программы с учетом заключения министерства экономического развития принимает решение о целесообразности разработки соответствующей областной программы.
Основанием для разработки областной программы является распоряжение (поручение) Губернатора соответствующему органу исполнительной власти (государственному органу) обеспечить разработку соответствующей региональной программы и внести указанный документ на рассмотрение Правительства региона.
Правительство на своем заседании принимает решение об утверждении областной программы, о ее доработке либо отклонении.
Одобренные высшим органом исполнительной власти региона проект Программы представляется в Минрегион России, который организует его рассмотрение в федеральных органах исполнительной власти и при необходимости возвращает проект на доработку. Согласованный с федеральными органами исполнительной власти проект Программы докладывается субъектом Российской Федерации на заседании Экспертного совета Минрегиона России и в случае его одобрения вносится в реестр региональных Программ (в дальнейшем – реестр).
Внесенная в реестр Программа утверждается законодательным актом высшего представительского органа субъекта Российской Федерации.
Для проектов и мероприятий включенных в Государственные (федеральные) целевые программы, внесение Программы в реестр является основанием для заключения договоров о софинансировании по объектам государственной собственной субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности (при наличии комплексной программы развития муниципального образования).
Важным элементом в ходе контроля на реализацией программы является процедура оценки эффективности программы и она включает такие показатели [6]:
-
увеличение валового регионального продукта (ВРП) и объемов промышленного и сельскохозяйственного производства;
-
бюджетный эффект и бюджетная эффективность для федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации;
Финансирование программы
В качестве источников финансирования региональных программ социально-экономического развития могут быть использованы [6]:
-
средства федерального бюджета;
-
средства бюджета субъекта Российской Федерации, а также бюджетов муниципальных образований, в него входящих;
-
собственные источники финансирования заявителя проекта. В качестве данного источника могут выступать: нераспределенная прибыль, амортизация;
-
другие внебюджетные источники финансирования.
Важными источниками финансирования программ являются региональные бюджеты и внебюджетные региональные фонды. Самостоятельность бюджетов регионов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования [6].
Суммы на финансирование региональных программ включаются в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расхода. В расходной части региональных бюджетов предусматривается статья (отдельная строка). Такая процедура дает возможность персонифицировать ответственность за эффективное использование бюджетных денежных средств.
Затраты на программы должны быть сбалансированы в расходной части бюджета с доходами. Количество одновременно реализуемых программ, объемы и сроки программных работ определяются в зависимости от наличия в регионе финансовых ресурсов. Органы исполнительной власти регионов определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, осуществляют уточнение проектов бюджетных заявок.
Кредиты государственного и коммерческих банков и других кредиторов на программные нужды представляются органам программно-целевого управления под гарантию исполнительных органов власти регионов на конкретные объекты программных мероприятий.
Основная часть финансовой помощи регионам предоставляется из образуемых в составе федерального бюджета фондов: Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития, Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонда компенсаций.
Основным по своему значению и объемам предоставляемых средств является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Средства ФФПР обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности и создание равных условий для субъектов РФ в части реализации основных социальных гарантий. Размер дотаций из ФФПР зависит от налогового потенциала регионов (потенциальных налоговых возможностей территории), климатических, социально-экономических, демографических и других особенностей.
Фонд софинансирования социальных расходов образован для оказания помощи регионам в финансировании на долевой основе приоритетных социальных расходов: социальной защиты ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплат детских пособий и адресных жилищных субсидий населению.
Для реализации отбираемых на конкурсной основе программ бюджетных реформ в регионах создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд финансирует- программы которые выиграли конкурс (такие программы включают обязательства по регулированию бюджетного процесса и проведение административной реформы и т.д.).
Фонд компенсаций занимает особое место в системе финансовой поддержки регионов. Средства из этого фонда поступают в распоряжение регионов и органов местного самоуправления для реализации федеральных полномочий, например.
Таким образом, основная цель при формировании программы социально-экономического развития это создание комплексной сбалансированной программы повышения уровня регионального развития, в которой увязаны возможности и ресурсы региона, а также определены перспективные направления развития региона.
Актуальные проблемы применения программно-целевого подхода при планировании социально-экономического развития регионов России
Программы социально-экономического развитая региона играют колоссальную роль в достижении целей региональной политики. Они способствуют укреплению экономических связей, территориальной целостности, становлению и развитию региональных рынков, институциональной и рыночной инфраструктуры, обеспечению занятости населения, повышению его жизненного уровня.
Однако, несмотря на все преимущества, более чем 30-летний опыт разработки и реализации региональных программ в России позволяет на основе изучения российского опыта проведения региональной политики выявить ряд проблем, снижающих эффективность их использования:
1) Процесс разграничения полномочий между различными уровнями власти в соответствии с законодательно установленными принципами нуждается в оптимизации, организация эффективного исполнения полномочий обеспечивается не в полной мере; процесс осуществляется недостаточно динамично и не всегда последовательно.
Не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами.
Конституция России не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.
2) Недостаточно эффективной является координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленной на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий.
Законопроект о «О регулировании государственной региональной политики», который был разработан еще в 2007 году до сих пор не принят. Хотя с его принятием можно было окончательно бы решить проблему разграничения полномочий в сфере государственного регионального управления и закрепить саму процедуру разработки и реализации региональных программ социально-экономического развития, которая по настоящее время не имеет четко выраженной закрепленной законодательным образом формы.
Как следствие, регионы России развиваются не в соответствии с едиными направлениями и согласно закрепленным процедурам, а по принципу «кому как выгоднее».
3) Неэффективность перераспределительной модели финансирования региональной политики.
В России государственная региональная политика реализуется через перераспределительную модель, главный смысл которой состоит в том, что государство концентрирует финансовые ресурсы на общенациональном уровне, чтобы затем перенаправить их в более слабые регионы с целью сглаживания межрегиональных контрастов.
4) Разрыв в деятельности управления региональным развитием, когда нет канала доведения управленческих решений федерального уровня до конкретных действий на уровне территорий и городов.
5) Отсутствие четкого механизма разграничения деятельности внебюджетных фондов. Вопросы бюджетных взаимоотношений Федерации и ее субъектов регламентируются, в основном, ежегодно принимаемыми законами о федеральном бюджете, где устанавливаются пропорции разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, объемы предоставляемой из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам, причем методика распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов ежегодно меняется.
6) Финансовые меры государственного регулирования, и в первую очередь выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, являются малоэффективными. Сложившаяся система бюджетного федерализма, во-первых, частично снижает существующую дифференциацию (после выравнивания разница в уровне бюджетной обеспеченности между отдельными субъектами Российской Федерации снижается, но все равно этот уровень различается в 3-4 раза), а во-вторых, не способствует развитию, так как не стимулирует дотационные субъекты Российской Федерации повышать уровень доходов в ожидании выравнивающих трансфертов, а субъекты Российской Федерации-доноры – предпринимать дополнительные усилия по развитию экономики.
При этом выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должно быть направлено на ограниченный перечень параметров (обеспечение конституционных гарантий прав граждан) по фиксированному минимальному уровню. Государственная политика регионального развития должна быть направлена на повышение этого минимального уровня, то есть на повышение уровня жизни граждан (создание рабочих мест, развитие социальной сферы, транспортной и иной инфраструктуры).
7) Отсутствие четкой методологической базы выделения регионов «доноров » и «реципиентов» и эффективных механизмов повышения уровня обеспеченности бюджета.
Регионы, которые формируют налоговые доходы бюджета РФ – города федерального значения, такие как Москва и Санкт-Петербург, Свердловская, Самарская и Московская области, республики Татарстан и Башкортостан, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа и Тюменская область.
Низкий уровень бюджетной обеспеченности наблюдаются в таких субъектах Российской Федерации как Республика Алтай, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Республика Дагестан, Республика Тыва, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Чеченская Республика, Республика Ингушетия.
Очевидно, что необходимо создавать действенные механизмы перераспределения доходов высокоразвитых регионов и направлять их через инвестиции в развитие регионов-реципиентов.
8) Несовершенство долгосрочной стратегии регионального развития.
Формы и показатели прогноза, а также методические рекомендации Минэкономразвития РФ сформированы таким образом, что отражают главным образом потребности министерства и не решают насущных проблем регионов: не обеспечивается согласование разделов и показателей прогноза, нет региональных балансов, не предусмотрено выявление экономических и социальных проблем общерегионального и локального значения; даже не обозначены методические подходы к решению проблемы согласования общероссийских и региональных прогнозов. А ведь это относится к одной из ключевых задач региональной политики – согласованию интересов Федерации и регионов.
9) распределительный принцип построения программ, основанный исключительно на внутренних источниках финансовых ресурсов, неувязка программ развития бюджетообразующих предприятий, их инвестиционных проектов и программ с инвестиционными и финансовыми региональными приоритетами и интересами, тем более тенденциями развития социальной сферы субъекта Российской Федерации.
10) отсутствие системного подхода и адекватного современным требованиям стратегического планирования развития региона.
В основном программы носят бессистемный характер. Срок реализации программы закончился и как правило проходит где-то 1-1,5 года пока примут новую программу. Хотя программы должны сменять друг друга одна за другой без задержек и простоев во времени.
11) Недостаточная теоретическая и методологическая проработка. В России основной накопленный опыт в части реализации целевых программ относится либо к планово-директивной экономике, либо к развитой рыночной экономике зарубежных стран. То есть опыта реализации программ в рамках трансформирующейся экономики нет и поэтому комбинирование директивного подхода и рыночного не всегда бывает успешным.
12) Отсутствие эффективных организационно-правовых и финансовых механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), которые являются важными компонентами успешной реализации значительной части целевых программ.
13) Отсутствие учета в процессе разработки и реализации программ социально-экономического развития процессов глобализации мировой экономики и необходимости интеграции в последнюю региональных экономик России.
14) Отсутствие четкого механизма контроля за ходом реализации программы и итогами самой программы. Не продуманы показатели оценивания итоговых результатов проведения программы. Отсутствуют напрочь механизмы ответственности за неудовлетворительную реализацию программы.
15) Наблюдается рассогласованность программ социально-экономического развития на федеральном, региональном и местном уровнях.
16) Ключевой проблемой регионов является нехватка квалифицированных кадров. Ни в одной программе стратегического развития не уделяется внимание данной проблеме. Хотя грамотный и квалифицированный управленческий кадр играет ведущую роль в процессе разработки и реализации стратегии регионального развития.
17) Непрозрачность информационного механизма реализации и разработки программ. Невозможно отследить и осуществлять постоянный мониторинг за реализацией тех или иных задекларированных направлений.
Для преодоления этих сложных проблем необходимо комплексно и последовательно модернизировать уже сложившуюся систему управления региональным развитием, внося в нее определение корректировки по мере необходимости.
Основные механизмы совершенствования регионального планирования социально-экономического развития в России
Конечно, применение и использование программно-целевого подхода к решению региональных проблем на опыте России имеет ряд недостатков. Если эффективно и рационально построить систему программно-целевого планирования то она принесет ожидаемо высокие показатели развития региона.
Отталкиваясь от Концепции Стратегии регионального развития России до 2030 года можно предложить следующие методы совершенствования регионального планирования социально-экономического развития:
1) Разграничение системы полномочий региональных, федеральных и муниципальных властей и создание согласованной системы законодательных актов:
-
принятие закона «О государственном регулировании регионального развития» с целью окончательного закрепления за каждым из уровней власти их полномочий;
-
принятие закона также даст возможность выработать и законодательно закрепить сам процесс регионального планирования (основные стадии, процедуры и механизмы реализации программ социально-экономического развития);
-
разработка четкой схемы и процедур работы и функционирования органов власти касательно проведения региональной политики
-
система законодательных актов должна быть согласована, взаимоувязана с федеральным законодательством (по вертикали), дополнять его, конкретизировать в условиях конкретных регионов.
-
система регионального законодательства должна учитывать требования международных инвестиционных и финансовых институтов, для аккредитации регионов при них и для участия в международных проектах и программах.
-
на основе основных законодательных актов и для обеспечения их функционирования должна быть создана региональная нормативно-правовая база.
2) Глубокая и детальная проработка механизмов оценки состояния региона (перспективные направления деятельности, текущие возможности расширения производства и создание новых производств, оценка экспортного потенциала регионов).
-
должна быть создана система показателей и методика оценивания текущего состояния регионального развития (так например, использование SWOT-анализа и подобных инструментов) чтобы региональным властям было проще вычленять действительно требующие решения проблемы;
-
создание индикаторов эффективности внедрения региональных программ и разработка процедур отчетности и ответственности региональных властей за реализацию программы;
-
стимулирование региональных и местных стратегических инициатив, направленных на социально-экономическое развитие регионов, создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие региональным и местным властям в реализации таких проектов;
-
стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации к ускоренному созданию условий для высоких темпов роста в базовых отраслях экономики и увеличению доходов региональных бюджетов;
-
обеспечение полной прозрачности всего процесса планирования и реализации программ социально-экономического развития;
-
ускорение процесса разработки и внедрения региональных программ социально-экономического развития через упрощение процедур рассмотрения и анализа;
-
разработка ведущих проектов социально-экономического развития;
-
Также одним из направлений социально-экономического развития регионов Российской Федерации должно стать создание условий модернизации промышленности, поддержка и развитие конкурентоспособных в глобальном рынке территориальных производственных кластеров.
3) Совершенствование механизма финансово-бюджетного процесса.
-
Основой построения структуры программы социально-экономического развития региона, формирования механизмов ее реализации является бюджетный процесс, его анализ, планирование и прогнозирование развития.
-
Необходимо сформировать четкую законодательную базу в сере регулирования и планирования бюджетных процессов как на региональном так и на федеральном уровне. Создавать стимулы для региональных властей уходить от высокого уровня дотационности региона и искать пути самофинансирование региональных программ (или хотя бы на уровне 85-90 %).
-
законодательно закрепить полномочия региональных властей в сфере регулирования бюджетных процессов;
-
постепенно уменьшать уровень оказания финансовой помощи из федерального бюджета на решение региональных вопросов;
-
создавать механизмы и инструменты для более эффективного выравнивания диспропорций в региональном развитии, но не искусственно с помощью вливания определенных финансовых ресурсов и их перераспределения между нуждающимися регионами, а создавая законодательные, институциональные и инфраструктурные механизмы для выравнивания уровней развития регионов.
4) Создание эффективной системы инструментов оценивания и совершенствования социальных и экономических показателей региона:
-
необходимо при анализе ситуации в регионе отражать не только рядовые показатели типового уровня рождаемости, численности населения и т.д., но прежде всего, сосредотачивать внимание на определение социальных приоритетов региона, что позволит в условиях дефицита бюджетных ресурсов сосредоточиться на основных социальных проблемах, создать организационные, налоговые и законодательные стимулы их разрешения;
-
разрабатывать социальные нормы, которые дадут возможным планировать социальное развитие региона, оптимально использовать отчисления в бюджет при заключении тендерных соглашений;
-
создавать объективные анализы тенденций социально-демографического развития региона, что даст возможность реально прогнозировать перспективы социально-экономического развития;
-
внедрять жесткий комплекс показателей текущего состояния экономического развития с привлечением экспертов и консалтинговых агентств;
-
создавать комплекс показателей, определяющих эффективность внедрения программы социально-экономического развития.
5) Совершенствование финансовых и инвестиционных инструментов и механизмов. Мобилизация ресурсов для обеспечения бюджета и региональных программ. К развиваемым (помимо традиционных) региональным инвестиционным инструментам следует отнести:
-
бюджетные гарантии субъекта Федерации, акцептованные региональными, федеральными банками;
-
экспортное покрытие инвестиционных ресурсов в инвестиционные проекты и программы региона;
-
межгосударственные двухсторонние и многосторонние соглашения о технической помощи и целевому финансированию;
-
целевое финансирование международных инвестиционных институтов и организаций программ российских регионов;
-
создание системы льгот и преференций для потенциальных инвесторов
-
проведение согласованной политики в отношении реструктуризации предприятий региона.
Механизмы реализации этих возможностей необходимо организационно и законодательно обеспечить, что можно и должно реализовать в рамках программы социально-экономического развития региона.
6) Создание эффективной системы регионального маркетинга.
Одним из важных источников привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов являются международные, межрегиональные связи. С одной стороны, расширение трех связей соответствует нынешним преобразованиям в России, тенденциям приобщения нашего государства к европейским интеграционным процессам. С другой стороны, в государствах Европы и других континентов наметилась тенденция делового сотрудничества с региональными структурами, где более конкретны инвестиционные цели и задачи, короче путь принятия организационных и административных решений. Кроме того, учитывая, что развитие межрегионального сотрудничества — один из путей к международному безопасному и стабильному экономическому развитию, укреплению государственности, в котором так нуждается сегодняшняя Россия, закономерно и необходимо решать вопросы сотрудничества не только непосредственно между регионами Российской Федерации, но и в рамках объединенной Европы.
Развитие эффективной информационно-коммуникационной инфраструктуры в регионе.
Должна быть создана инфраструктура понятная и привычная иностранному инвестору, способная комплексно обслужить самого инвестора, его инвестиционный проект, региональных соискателей инвестиций.
7) Создание оптимальных условий для подготовки и профессионального развития менеджеров-управленцев.
-
организация системы повышения квалификации переподготовки и стажировки персонала всех звеньев, занятых в реализации программы развития региона;
-
организация управленческого консультирования путем создания собственных органов консалтинга внутри органов власти или привлекая аутсорсинговые компании.
Таким образом, только используя комплексный подход к решению проблем программно-целевого планирования можно достичь высокого уровня развития региона.
Применение программно-целевого подхода для регионального развития России позволит сконцентрировать и мобилизовать все необходимые средства и ресурсы для повышения качества жизни населения и решения основных экономических задач органов государственной власти.
Список литературы
1) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (действующая редакция 21.07.2014) // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/cons/ (дата обращения 20.11.2014)
2) Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (действующая редакция 11.07.2014) // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». – Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=164841 (дата обращения 05.12.2014)
3) Распоряжение Правительства Российской Федерации №1662-р от 17 ноября 2008 г. «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (действующая редакция от 8 августа 2009 г.) // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». – Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=90601;dst=0;ts=C0F91659AAB1F937869338BC1B95C9DE;rnd=0.24464036030547331 (дата обращения 23.11.2014)
4) Видяпин В.И., Степанов М.В.Региональная экономика: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 2008.- 666 с.
5) Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. Учебник для вузов. 5-е издание — М.: ГУ ВШЭ, 2006.- 495 с.
6) Жуковский А.И., Васильев С.В. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ. Учебник – М.: «ДИАЛОГ», 2006. – 175с.
7) Зенчева Н.В., Экономический анализ дифференциации социально-экономического развития регионов. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. — 96 с.
8) Коваленко Е.Г., Зинчук Г.М., Кочеткова С.А. Региональная экономика и управление. — СПб.: Питер, 2008. — 288 с.
9) Любовный В.Я., Зайцев И.Ф., Воякина А.Б. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации.-М: Московский общественный научный фонд, 2002.- 91с.
10) Митерев М.А. Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления развитием социально-экономических систем. // Электронное научное издание «Труды МЭЛИ: электронный журнал».-2009.-№ 3(2). Режим доступа: http://mognovse.ru/
11) Рисин И.Е. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона / Е.И. Рисин, Ю.И. Трещевский, Л.М. Никитина; пд ред. Ю.И. Трещевского. — Воронеж: Воронежский государственный университет, 2004. – 176с.
12) Столяров О.И., Полищук К.В. Совершенствование использования программно-целевого метода для решения проблем развития регионов//Труды Института системного анализа Российской академии наук: Электронный научный журнал .- 2008.-№ 34.
13) Стратегии и программы развития регионов. Аналитический доклад.. -М.: ФБК, 2007.- 29 с.
14) http://www.gks.ru/ — Сайт государственной статистики Российской Федерации
15) http://www.minregion.ru/ — министерство регионального развития Российской Федерации
16) http://www.economy.gov.ru/ — министерство экономики Российской Федерации
17) http://bujet.ru/ — Электронные ресурс, посвященный Бюджетному процессу РФ