Финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития производится из

Теоретические основы реформирования государственной службы

Реформирование, т.е. постоянное изменение и переустройство в прогрессивном направлении окружающей политической и общественно-экономической жизни, является естественным условием существования любого социума, в том числе государства Реформирование — это способ развития человеческого сообщества. Без реформирования, изменения и переустройства политические и социальные институты общества не могут существовать и развиваться — они впадают в состояние стагнации и застоя. В то же время, как учит исторический опыт, процесс реформирования не может быть постоянным. Административные структуры, и особенно общество, устают от нескончаемой череды реформ. Мудрость политической власти заключается в своевременности включения рычагов реформирования государства и общества. Твердость политической власти заключается в доведении начатых государственных реформ до конца.

Особое значение в реформировании системы власти и государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат — важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.

В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны¹Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. М.. 2001..

С начала XXI в. перестройка государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с оптимизацией структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.

Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления. Многие политики и ученые называют административную реформу административной постбюрократической или революцией.

Необходимость в реформировании государственной службы России появилась давно. Возникнув с появлением Российской Федерации, административная масть прошла хотя и небольшой по историческим меркам, но интенсивный и противоречивый путь дальнейшего развития.

Реформирование государственной службы — это объективное явление, обусловленное процессами общецивилизованного характера. Во всем мире происходят процессы модернизации государственного управления и государственной службы²См.: Мэннинг Н., Парисом Н. Реформа государственного упрощения: Международный опыт. М., 2003.. Отставать в этом вопросе от передовых стран исторически опасно. Именно поэтому следует рассматривать реформирование государственной службы с позиций стратегии общемирового общественного развития.

Научный анализ проблемы, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекают из состояния государственной службы России, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы Российской Федерации следует отнести следующие.

• отсутствие на сегодняшний день системы государственной службы как целостного государственно-правового института;
• отсутствие системы управления государственной службой, в том числе федерального органа по управлению государственной службой;
• недостаточный уровень эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
• отсутствие механизмов взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

• отсутствие федеральных законов по таким видам государственной службы, как военная и правоохранительная;
• несбалансированность законодательства о государственной службе, в том числе гражданской, наличие в нем противоречий и пробелов;
• «указное право» — решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов.

• непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
• слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
• недостаточная открытость кадровых процессов и отношений в государственной службе, волюнтаризм в кадровой работе, применение способов и приемов «запрещенной кадровой практики».

• растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по ее противодействию;
• бюрократизация и закрытость государственной гражданской службы;
• низкий престиж государственной службы как профессии и авторитет государственных служащих;
• отсутствие механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества;
• несоответствие правового и социального статуса государственных служащих.

На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе Российской Федерации указала в 2002 г. еще первая федеральная программа реформирования государственной службы, рассчитанная на 2003—2005 гг.³Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»» от 19 ноября 2002 г. № 1336. Она констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реформе государственной службы — ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы порождала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.

Проблемы и негативные тенденции российской государственной службы в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были следующие:

• нарушение принципа единства государственной службы, отсутствие целостной системы государственной службы;
• наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;
• неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
• несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
• слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;
• низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
• недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
• сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
• низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
• отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений на государственной службе;
• информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
• зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного отношения к ним руководителя государственного органа нежели от их профессионального уровня и деловых качеств;
• частая смена руководителей государственных органов, что нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих;
• неудовлетворительное во многих случаях качество подготавливаемых документов;
• ослабление прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах.

В ходе реализации федеральной программы (2003—2005 гг.) и ее продления до 2007 г. было сделано многое в плане модернизации государственной службы, особенно гражданской, но не все. Новая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)», принятая 10 марта 2009 г., вновь указала на проблемы и недостатки, имеющиеся в системе отечественной государственной службы, и показала причины, их порождающие⁴Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»» от 10 марта 2009 г. № 261, С. 11-12..

В указе Президента РФ говорится, что сегодня к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования.

• оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям;
• в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;
• современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;
• качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Далее в президентском указе перечисляются причины этих проблем:

• отсутствие научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
• бессистемные проведения экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе;
• недостаточная проработка методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих;
• недостаточное обеспечение взаимосвязи реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления;
• недостаточная открытость государственной службы, способствующая бюрократизму и коррупции.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», продленной на период 2006—2007 гг. указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы)» на 2006— 2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе наложения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Реализация Программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Таковы причины принятия новой Федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на 2009—2013 гг. Термин «реформирование» в большей степени касается военной и правоохранительной государственной службы, а термин «развитие» — государственной гражданской службы.

Важным концептуальным элементом реформирования государственной службы является определение принципов реформирования как основных положений в реализации данного процесса. В законодательной базе данные принципы не установлены, но практика и ее научное осмысление позволяют сформулировать их.

Основные принципы реформирования государственной службы современной России следующие:

• целеполагание;
• этапность;
• планомерность;
• программирование;
• взаимосвязь с административной, военной и судебной реформами;
• учет отечественного и зарубежного опыта;
• государственный контроль;
• ресурсное обеспечение.

Очевидно, что наиболее общей научно-практической целью реформирования государственной службы Российской Федерации является кардинальное повышение ее эффективности в интересах укрепления государства и развития гражданского общества, устранение проблем и негативных тенденций в ее развитии и кадровом обеспечении. Конкретные цели и задачи реформирования государственной службы России установлены в федеральных программах.

Специалисты в области государственной службы современной России насчитывают четыре этапа ее постсоветского развития: создания и первоначального становления (декабрь 1993 — июль 1995 г.), правового оформления (июль 1995 г.). правового и организационного развития (июль 1995 — август 2001 г.), с августа 2001 г. — этап ее реформирования и развития, который в свою очередь включает в себя также ряд этапов.

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации, начавшееся в 2000—2001 гг., прошло ряд последовательных этапов.

Первый этап — подготовительный (с конца 2000 до августа 2001 г.). Это период формирования научного концептуального подхода к модернизации института государственной службы России. Подготовительный этап завершился принятием «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ. Концепция стала руководством к действию для разработки Федеральной программы реформирования государственной службы.

Второй этап — с ноября 2002 по декабрь 2005 г. Это период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы. К утвержденной указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. На этом этапе принимаются базовые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, которые устанавливают правовые и организационные основы системы государственной службы России, правовые, организационные и финансово- экономические основы государственной гражданской службы. Задачи этого этапа реформы не были реализованы в полной мере.

Третий этап — с декабря 2005 по декабрь 2007 г. Этот период преобразований государственной службы связан с принятием и реализацией указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» на 2006—2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Четвертый, современный этап — с марта 2009 по декабрь 2013 г. Этот этап модернизации отечественной государственной службы установлен указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)» от 10 марта 2009 г. №261. Заметим, что 2008 год выпал из программ реформирования государственной службы России.

Правовые основы реформирования системы государственной службы современной России. Федеральная программа реформирования

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими проведение реформы государственной службы современной России, по хронологии являются:

• Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г.;
• указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003—2005 годы)»» от 19 ноября 2002 г. № 1336;
• указ Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006— 2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437;
• указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261.

Также следует учитывать указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824; указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» от 16 июля 2004 г. № 910 и ряд других документов.

На основании президентского указа № 910 была создана Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.

С позиций принципа программирования интересно посмотреть на структуры федеральных программ реформирования государственной службы России. Проводя сравнительный анализ, важно отыскать общее и особенное в этих программных документах.

Структура федеральной программы реформирования государственной службы на 2003—2005 гг. включала в себя:

• паспорт Программы, где указаны государственные заказчики и исполнители; цель, задачи, сроки реализации Программы, основные мероприятия, объемы и источники финансирования Программы, ожидаемые результаты, система контроля за выполнением Программы;
• шесть разделов — содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; цель, задачи, сроки и основные этапы реализации Программы; система мероприятий, предусмотренных Программой; ресурсное обеспечение Программы; реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий; ожидаемые результаты реализации Программы;
• перечень мероприятий, предусмотренных Программой.

Цель Программы состоит из трех составляющих при доминировании первой:

а) повышение эффективности государственной службы РФ в целом, ее видов и уровней;

б) оптимизация затрат на государственных служащих;

в) развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

В Программе сформулировано восемь задач реформирования государственной службы Российской Федерации:

• создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;
• определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;
• внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;
• обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
• применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного роста;
• внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
• создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей;
• обеспечение развития системы управления государственной службой.

Сроки реализации были определены на 2003—2005 гг. Ввиду того что Федеральная программа реформирования государственной службы РФ не была выполнена в полном объеме, в конце 2005 г. указом Президента РФ она была продлена до 2007 г. включительно.

В марте 2009 г. указом Президента РФ была принята новая федеральная программа, рассчитанная на 2009— 2013 гг.

Структура федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы на 2009—2013 гг. включает в себя:

• паспорт Программы, где указаны государственные заказчики и исполнители, цель, задачи, сроки и этапы реализации, основные направления реализации, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты, контроль выполнения программы;
• шесть разделов — содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи Программы, срок и этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели; основные мероприятия, предусмотренные Программой; ресурсное обеспечение Программы; реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий; ожидаемые результаты реализации Программы;
• целевые индикаторы и показатели Программы.

Цель этой федеральной программы сформулирована так: «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации». Далее законодатель указывает на средства достижения этой цели:

а) завершение реформирования ее видов;

б) создание системы управления государственной службой;

в) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Последний пункт, касающийся характеристики кадрового состава государственной службы, можно рассматривать как продолжение целевой установки на реформирование административной власти. В конечном счете цель модернизации государственной службы — это повышение эффективности государственного управления.

Задачи Программы очень детализированы:

Сравнение целей федеральных программ показывает, что целевая установка федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы РФ на 2009—2013 г. точнее, шире и масштабнее. В старой программе основная цель — повышение эффективности государственной службы, в новой — создание целостной системы государственной службы Российской Федерации. Совершенно очевидно, что обе ли целевые установки в конечном счете направлены на достижение главной стратегической цели — повышение эффективности государственного управления и создание сального государства.

Сопоставление задач реформирования государственной службы показывает, что в количественном отношении задач, поставленных в новой федеральной программе, в три раза больше, чем в старой. В качественном отношении законодатель акцентирует внимание на антикоррупционной составляющей, на проблемах эффективности и результативности государственной службы и ряде других моментов.

Характерные особенности новой федеральной программы модернизации российской государственной службы следующие:

• программа нацелена не только на реформирование, но и на развитие системы государственной службы. В данном случае речь идет о более долгосрочном и масштабном этапе преобразования государственной службы. Причем «реформирование» в большей степени относится к военной и правоохранительной службе, где еще не создана соответствующая нормативно-правовая база, а «развитие» — к государственной гражданской службе. Не случайно органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано разработать и утвердить свои программы развития государственной гражданской службы;
• в новой федеральной программе отсутствует перечень основных мероприятий, предусмотренных программой. Вместо этого представлены целевые индикаторы и показатели программы. То есть федеральным государственным органам и органам государственной власти субъектов РФ дана определенная свобода действий в процессе дальнейшего развития своей государственной службы;
• произошли изменения в содержании целей и задач реформирования отечественной государственной службы. Цели и задами, сформулированные в новой федеральной программе, более конкретны, более детализированы, более верифицированы;
• цели и задачи, сформулированные в данном нормативном правовом акте, более всего характерны и касаются государственной гражданской службы.