Споры по поводу эффективности системы управления госпрограммами ведутся до сих пор. Нередко с критикой в этот адрес выступал Алексей Кудрин, а Максим Орешкин в 2019 году вовсе назвал систему «помойкой». Однако работа по усовершенствованию системы управления не прекращается. В 2022 году внесены существенные изменения структуру, составление госпрограммы, намечена методика определения показателей эффективности.
- Структура системы управления
- Нововведения
- Риски, связанные с реализацией госпрограмм
С 1 января 2018 года вступили в действие постановления Правительства России о переводе пяти «пилотных» госпрограмм на проектное управление
С 1 января 2018 года вступили в действие постановления Правительства России о переводе пяти «пилотных» госпрограмм – «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие образования», «Развитие здравоохранения», «Развитие транспортной системы» и «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг.» на проектное управление.
Ранее Правительство России выпустило два постановления от 12 октября 2017 года – №№ 1242 и 1243, в которых устанавливались правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных государственных программ, которые переводятся на механизмы проектного управления, а также устанавливались правила интеграции мероприятий нескольких федеральных целевых программ (ФЦП) в эти пилотные госпрограммы. До 1 марта 2018 г. ответственные исполнители пилотных госпрограмм должны внести согласованные с Минэкономразвития России и Минфином России проекты актов Правительства России по приведению пилотных госпрограмм в соответствие с требованиями утвержденных постановлениями № 1242 и №1243 правил.
Перевод пяти госпрограмм на принципы проектного управления означает изменение правил формулирования их целей, порядка отбора проектов и ведомственных целевых программ (ВЦП), порядка их финансирования, контроля достижения целей и оценки эффективности.
Среди ключевых изменений эксперты НИИКПУ отмечают следующие:
- В составе пилотных госпрограмм выделены проектная и процессная части.
- Пилотная госпрограмма может иметь не более 5 целей, которые должны отражать стратегические цели развития России, опираться на показатели социально-экономического развития России и соответствовать принципам «SMART».
- Проекты и ведомственные целевые программы в составе пилотных госпрограмм должны проходить процедуру ранжирования в соответствии с утвержденными Минэкономразвития России методическими рекомендациями (Приказ Минэкономразвития России от 15 ноября 2017 г. № 607 «Об утверждении методических рекомендаций по ранжированию проектов (программ) и ведомственных целевых программ, реализующихся в составе отдельных государственных программ Российской Федерации»).
- В пилотных госпрограммах консолидированы средства федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
- Правительство России утверждает перечень проектов и ВЦП, которые входят в госпрограмму, а также их цели и сроки реализации. Полномочия по утверждению самих проектов и ВЦП переданы на уровень соисполнителей и участников госпрограммы, что повышает гибкость управления пилотными госпрограммами.
- В рамках подготовки годовых отчетов о реализации пилотных госпрограмм должен будет даваться прогноз достижения целей на следующий год и прогноз достижения целей по итогам реализации госпрограммы в целом. Оценка эффективности пилотных государственных программ проводится в соответствии с методическими рекомендациями утверждёнными Минэкономразвития России.
Отдельно следует отметить, что в состав пилотных госпрограмм включены мероприятия некоторых реализуемых в настоящее ФЦП. Это позволит сохранить в полном объеме их финансирование, обеспечить необходимый уровень контроля за ходом их реализации и в целом обеспечить преемственность при переходе у новому механизму управления.
Структура системы управления
Для реализации любого проекта, связанного с реализацией национальных проектов, схема выглядит так: назначается ответственное лицо на уровне заместителя Председателя Правительства РФ, а также избирается управляющий совет.
В него входят представители:
- исполнителей госпрограмм;
- Минэкономразвития РФ;
- Минфина РФ.
Главные задачи совета:
- утверждение стратегических приоритетов;
- выделение основных целей, формирование показателей и элементов ГП;
- согласование вопросов финансирования;
- контроль за процессом осуществления ГП;
- внесение изменений по ходу исполнения проекта.
Ответственное лицо из числа заместителей Председателя Правительства осуществляет только общий контроль и руководство.
Новый подход позволяет оперативно вносить изменения по каждому национальному проекту, достигается основная цель системы управления – контроль каждой стадии исполнения госпрограммы.
Нововведения
Новые положения развития системы управления госпрограммами определены Постановлением Правительства № 786 от 26.05.21. Документ подписан М. Мишустиным. В Постановлении указаны новые подходы и функции системы управления.
Введение перечня показателей
Для каждого проекта национального развития России будет определяться перечень показателей, которые характеризуют его значимость. То есть будет реально определяться, насколько программа повлияла на жизнь россиян.
Выделение проектной части
Для любой программы будет выделена проектная часть, ограничивающая время на выполнение конкретного этапа исполнения программы. Благодаря этому появится возможность определить точные сроки, к примеру, когда будет построена школа, больница, и сколько на это потребуется ресурсов. Это снижает риск несвоевременности осуществления проекта.
По новой концепции сохранятся меры социальной поддержки, как части госпрограммы. Это касается выплаты пособий, других выплат на постоянной основе. По этим проектам нельзя установить дату окончания. Они действуют на постоянной основе.
Изменения при составлении
Госпрограммы станут проще для составителя и того, кто будет их реализовывать. Обязательными составляющими станут:
- стратегические приоритеты;
- паспорт, в котором обозначаются цели, показатели с разбивкой по регионам;
- планы реализации;
- нормативные акты.
Перечень общественно значимых показателей планируется разрабатывать по каждой программе развития отдельно.
Правительство России будет утверждать только стратегические приоритеты. После этого «бразды правления» передаются управляющему совету, который будет корректировать работу по выполнению госпрограммы на каждом отдельном этапе.
Комплексные и отраслевые программы
Здесь имеется в виду развитие конкретных отраслей, к примеру, медицины, нанотехнологий и прочее. К комплексным относятся мероприятия, направленные на развитие отдельных областей и районов. К примеру, северных территорий, Крыма, сельских местностей.
Новая структура системы управления позволяет повысить гибкость, так как в Бюджетный Кодекс планируется внести изменения, касающиеся перераспределения бюджетных средств, направленных на осуществление национальных проектов.
В этом большую роль сыграют управляющие советы, которые на каждом этапе будут отслеживать потребность в бюджетных ассигнованиях.
Риски, связанные с реализацией госпрограмм
Любой проект не обходится без осложнений. Существуют риски и при реализации госпрограмм. Основные из них:
- отсутствие ожидаемого результата;
- запаздывание и неактуальность проекта;
- пассивность тех, кто должен исполнять госпрограмму;
- недостаток гибкости;
- несогласованность действий.
Помимо этих рисков, вмешаться в ход исполнения программ национального развития могут экономические кризисы, возникающие, как внутри страны, так и за ее пределами.
Счетная палата прогнозировала риски неисполнения госпрограмм в 2022 году по 14 проектам – на 10%, а по некоторым – от 10 до 30%.
Система управления организацией процесса осуществления проектов далека от совершенства. Поэтому и были внесены изменения Постановлением Правительства № 786. В нем сделана попытка уменьшить риски, создав предпосылки для построения новой системы управления.
В период пандемии особенно ярко проявился риск недостатка гибкости. Большие средства пришлось «бросить» на открытие специальных медицинских центров.
Поэтому в новой концепции управляющему совету даны полномочия контроля каждого этапа осуществления работ, расчета ресурсов, необходимых для следующей стадии.