Оценка эффективности государственных программ
Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области
Определимся с понятиями
Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
Проблемы госпрограмм
Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.
1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.
2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. ); неполный охват расходов бюджета.
3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.
4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.
Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.
Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.
Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.
Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике
AUS
Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет. KOR
В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов. FRA
При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная. CAN
В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация. USA
В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.
Зарубежный опыт оценки госпрограмм
Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:
- повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
- повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
- наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
- процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
- привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.
Важно
Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.
Отечественный опыт оценки госпрограмм
Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.
1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.
2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.
3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.
В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.
Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм
Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:
R = Iср /Vфин
где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;
Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.
Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:
Iср = ∑nj=1 ij
где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;
n — количество целевых индикаторов ГП.
Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:
ij = Ij x kj
где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;
kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.
Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.
Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
I = ((Ifj — Ibj) / (Ipj — Ibj )) x 100
где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;
Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);
Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.
Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
Vфин = (Vf / Vp) х 100%
где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;
Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.
Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.
Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы
Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®
Качественная характеристика программы
R ≥ 0,8
Эффективная
0,5 ≤ R < 0,8
Недостаточно эффективная
R < 0,5
Неэффективная
Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.
Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.
1 Понятие эффективности управления
Государственное управление представляет собой практическую деятельность государственной власти, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческого решения в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
Общей целью государственного и муниципального управления является процесс повышения уровня жизни населения.
Для достижения поставленной цели органы власти осуществляют решение следующих задач:
– создание социальной инфраструктуры;
– стабилизирование экономики;
– регулирование социально-экономических процессов;
– поддержание экологической обстановки;
– сохранение единого экономического пространства и др.
Для решения вышеперечисленных задач и достижения обозначенной цели необходимо принятие качественных и эффективных управленческих решений, и в данный момент уместным является применение социальных технологий.
Социальное управление, как целенаправленное воздействие на общество и его подсистемы, с целью упорядочить, сохранить, и развить его качественную специфику, решает все более сложные задачи.
Это предъявляет к нему принципиально новое требование — быть одновременно высокоэффективным, долгосрочным, комплексным, плановым, научно обоснованным.
В данном случае разработка и внедрение новой социальной технологии, являющейся средством и способом преодоления, облегчения социальных проблем и напряженностей, получения высоких и значимых результатов при весьма ограниченных ресурсах, является важной практической целью.
Основная цель таких технологий заключается в оказании комплексного воздействия на условия жизнедеятельности различных социальных субъектов.
К ним можно отнести общности, группы, личности.
Стоит отметить, что в контексте социальных технологий, нельзя не отметить технологии экономической поддержки населения, которые направлены, в первую очередь, на выявление социально-экономических закономерностей, а также выработку на этой основе способов воздействия на экономическую сферу с целью наиболее полного и эффективного использования результатов экономической деятельности в социальной сфере.
Таким образом, в государственном и муниципальном управлении особую значимость приобретает проектирование и внедрение социальных технологий.
Государственное и муниципальное управление включает исполнение сложной функции, обеспечивающей сбалансированность структурно динамических общественных пропорций (социально-экономический оптимум), сопряженность между социальными потребностями и ресурсами, гармонизацию политических, экономических, социальных и духовных аспектов общественного развития.
Таким образом, социальные технологии способствуют организации и упорядочению управленческого воздействия в соответствии с целью и логикой развития самих объектов воздействия.
Социальные технологии являются способом (логической схемой, моделью) достижения целей, инструментом контроля социального изменения, представляют собой рациональные конструкции (модели), инструмент познания и управления, позволяющие преобразовывать социальные объекты.
Преимущество социальных технологий в том, что оно дает целостное представление о предмете исследования, а значит, и о способах управленческого воздействия на него.
Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности.
В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности.
Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности.
В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений.
В самом общем виде эффективность понимается как:
- возможность достижения результата;
- значимость получения результата для тех, кому он предназначен;
- отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.
В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат.
В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности.
Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи».
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную.
Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект.
Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития.
Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
– стиль функционирования государственного аппарата;
– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.
Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти.
Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.
Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.
2 Критерии и показатели эффективности государственного и муниципального управления
Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект.
Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимозависящих друг от друга процессов, и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход.
Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности.
Они бывают количественные и качественные.
Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции.
В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны.
В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.
При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности.
Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.
Важнейшими группами показателей являются следующие группы:
1) Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД. При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых, сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых, их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.
2) Отраслевая структура национальной экономики. Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям. При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.
3) Производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др. ), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.
4) Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов).
Для анализа уровня жизни используются показатели:
— потребительская корзина,
— прожиточный минимум,
— средняя продолжительность жизни,
— уровень образования населения,
— потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании,
— уровень квалификации трудовых ресурсов,
— численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения,
— доля расходов на образование в ВВП;
— показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.
В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны.
Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений.
ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни.
Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность – комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни – реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС).
Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 – min, а 1 – max.
Если ИРЧП равен 0,5 и меньше – он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 – средний и от 0,8 до 1 – высокий.
Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов.
К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.
Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:
— производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);
— материалоемкость ВВП, производимых товаров и услуг.
Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.
Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.
Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий – эффективность использования предметов труда.
Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП.
Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.
Металлоемкость – это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно.
Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы.
Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества.
Эти критерии, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления.
Нет политики ради политики, есть политика ради общества.
Критериями же эффективности муниципального управления выступают (рис. 1):
Рисунок 1 – Критерии оценки эффективности муниципального управления
Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.
Показателями эффективности муниципального управления служат следующие факторы (рис. 2):
Рисунок 2 – Показатели эффективности муниципального управления
При общей оценке эффективности функционирования экономики страны или региона применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности.
Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты.
При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.
1 Оценка эффективности муниципального управления
Системность управления муниципальным образованием предполагает формирование дерева целей и соответствующих им задач, позволяющее повысить эффективность муниципального управления.
Содержание целей и задач управления муниципальным образованием вытекает из научно-обоснованных перспектив развития социально-экономических отношений в муниципальном образовании, из основной миссии городского управления.
Главной целью местного самоуправления определяется формирование и деятельность органов местного самоуправления. Муниципальные служащие должны адекватно воспринять главную цель функционирования муниципального образования и обеспечивать ее достижение.
Муниципальное управление должно быть направлено на достижение генеральной цели функционирования целостной системы местного самоуправления и обеспечивать стабильное развитие этой системы, а главная цель муниципального управления определять последующие цели и задачи на всех уровнях иерархии органов муниципального управления.
Ключевая цель каждой социально-экономической системы и муниципального управления определяется потребностями населения.
Если система выступает как система, направленная на более полное удовлетворение любых потребностей населения, то ее главной целью будет уровень и качество обслуживания населения.
Выявление потребностей и их удовлетворение закреплено за структурными подразделениями органов местного самоуправления.
Из всего этого следует утверждение, что главной целью муниципального управления является повышение качества и уровня жизни населения муниципального образования (рис.
Рисунок 3 – Методы оценки муниципального управления
Уровень жизни населения представляется как уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жильем и т.
Чтобы оценить уровень жизни применяют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью.
Наиболее сложным для оценки будет являться показатель качества жизни населения. Разговор идет о таких сложных для количественных оценок показателей, как безопасность и условия труда, состояние среды обитания, наличие и возможность использования свободного времени, физическое развитие, культурный уровень, имущественная и физическая безопасность граждан и т.
Здесь необходимы интегральные социологические оценки, имеющие больше качественную, чем количественную определенность.
Качество жизни – определение, характеризующееся посредством сопоставления с уровнем жизни качественной стороны удовлетворения материальных и культурных потребностей людей.
В социологии с его помощью обозначают такие стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются только количественным характеристикам.
Исходя из вопросов охраны окружающей среды, здоровья людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела следом более общее смысловое значение.
Понятие качества жизни фокусирует внимание на ценностной и смысловой стороне образа жизни общества и отдельно человека, анализирует социальное, человеческое измерение повышения эффективности новых технологий, возможностей потребления, объединяет эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.
Оценка уровня и качества жизни населения изменяется в пространстве и времени. Если 20-30 лет назад это рассматривалось как высокий жизненный уровень, то сегодня лишь немного превышает «черту бедности».
Таким образом, все сравнения уровня и качества жизни должны однозначно учитывать эти обстоятельства.
Управление — это возложение объектом управления на себя обязанностей перед носителями проблем, в качестве которых выступают личности, жители, семейное хозяйство, предпринимательство, согласно их позволению.
Эффективность муниципального управления — это итог управления, вернее, «вмешательства» в основные процессы, предусматривающие перемену форм, свойств, условий, которые обеспечивают развитие, повышение и реализацию возможностей личности, семейного хозяйства, бизнеса, отнесенный к расходам на достижение результата (рис.
Рисунок 4 – Сравнительная экспертная оценка эффективности в 2018 году
Сердцем управления считается управленческое решение. Оно предполагает собою только конкретные мысли, идеи, формализованные в муниципальном правовом акте. Удачное решение то, что реализуется с полной отдачей и продуктивностью.
Органы гос. власти, органы местного самоуправления призваны решать проблемы тех, для кого они «сформированы» и трудятся.
Анализ эффективности управления в органах власти – проявление довольно трудное, и сопряжено оно с тем, что элемент управления представляет собою комплекс «субъектов управления», каждый из которых осуществляет определённый набор действий.
2 Оценка эффективности государственного управления
Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой.
Она обусловлена целым рядом обстоятельств:
— невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного управления;
— порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;
— снижение доверия к управлению, его общественному престижу.
Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.
Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценки эффективности государственного управления.
Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.
В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно:
— целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
— целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);
— объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;
— общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;
— возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.
На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям:
— оценка процесса выполнения;
— оценка результатов;
— оценка последствий;
— оценка экономической эффективности.
При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.
Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.
Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы:
— научные исследования;
— традиционные формы оценки.
Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов.
Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.
При проведении научных исследований применяются:
— социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);
— наблюдения (открытые и скрытые);
— экспертные оценки;
— формирование контрольных групп;
— проведение экспериментов и др.
Ввиду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия.
При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.
Наиболее распространенный метод, который используется при оценке эффективности управления, является метод сравнений.
При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период.
Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.
Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическими или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.
На сегодняшний день различные организации занимаются оценкой качества государственного и муниципального управления, что свидетельствует об актуальности и значимости рассматриваемой проблемы.
В частности, Всемирный банк на регулярной основе занимается исследованием проблемы качества государственного управления.
Governance Matters (качество государственного управления) представляет собой глобальное исследование, проводимое под эгидой Всемирного банка с 1996 г. по настоящее время.
Итогом аналитического обзора становится рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного управления.
В методологии проекта рассматриваются шесть индексов (Worldwide Governance Indicators), отражающих различные параметры государственного управления, по каждому из которых страна получает свой рейтинг.
Учёт мнения населения и подотчётность государственных органов (Voice and Accountability).
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence).
Эффективность работы правительства (Government Effectiveness).
Качество законодательства (Regulatory Quality).
Верховенство закона (Rule of Law).
Сдерживание коррупции (Control of Corruption).
Каждый из шести названных показателей качества государственного управления оценивается по шкале от 0 до 100, что и позволяет судить о позициях страны в мировом рейтинге.
Соответственно чем ниже значение показателя, тем хуже обстоят дела с данным параметром государственного управления.
Итогового рейтинга по результатам исследования не составляется.
Однако сайт проекта предоставляет доступ к информационной базе, позволяющей получить информацию как по всем индексам, характеризующим систему управления страны, так и провести сравнение стран по какому-то определенному индексу.
На рис. 5 представлена динамика показателей качества государственного управления в России в 2006, 2011, 2016 гг.
Как следует из представленных на рисунке данных, наихудшим образом складываются в нашей стране дела со сдерживанием коррупции.
В России индекс Control of Corruption в 2006 г. составлял 19,51%; в 2011 г. — 15,17%; в 2016 г. — 18,75%.
Для сравнения: значение рассматриваемого показателя для стран ОЭСР в среднем составило в 2006 г. 87%; в 2011 г. — 86%; в 2016 г. — 85%.
Почти столь же плачевно характеризуется российская система государственного управления в области политической стабильности и отсутствия насилия.
В РФ индекс Political Stability and Absence of Violence в 2006 г. равнялся 19,32%; в 2011 г. — 17,06%; в 2016 г. — 16,67%.
Для сравнения: значение рассматриваемого показателя для стран ОЭСР в среднем составило в 2006 г. — 77%; в 2011 г. -76%; в 2016 г. — 73%.
Рисунок 5 — Динамика показателей качества государственного управления в России в 2006, 2011, 2016 годах
Следует отметить, что оценку эффективности государственного управления делают разные общественные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры.
Из всех способов оценки следует выделить следующие:
- отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности;
- общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей. Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;
- оценку эффективности государственного управления отражают средствами массовой информации, которые по своей сути призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;
- обращения граждан, содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав т.п., что в определенной мере также позволяют судить об эффективности государственного управления, обнаружить недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.
Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного и/или муниципального управления и его результатов.
Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям.
Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.