Несмотря на мобилизацию управленческих и финансовых ресурсов государства на решение проблем, вызванных пандемией, нацпроекты не снимаются с повестки дня. Напротив, сложившаяся обстановка требует усиления координации работ по их исполнению. При этом очевидно, что цели и прочие параметры многих национальных, федеральных и региональных проектов могут быть скорректированы.
Усиление координации требуется, прежде всего, на муниципальном уровне, где наблюдается наибольшее отставание в освоении средств по нацпроектам. К тому же, на уровне муниципалитетов реализуются социально значимые мероприятия в таких сферах, как здравоохранение, градостроительная политика, переселение из ветхого жилого фонда, дорожное строительство, культура, дошкольное, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт и пр. Фактически, вся работа в указанных сферах осуществляется в муниципальных образованиях (МО). Население будет оценивать нацпроекты именно по результативности этих «осязаемых» работ. Что говорит о важности активного участия МО в нацпроектах.
РОЛЬ МО В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ НАЦПРОЕКТАМИ
С точки зрения Минфина России, формирование муниципальных проектов также не обязательно. С муниципальными образованиями не предусмотрено формирование безденежных соглашений, как это происходит между руководителями федеральных и региональных проектов. Соответственно в подсистему управления национальными проектами ГИИС «Электронный бюджет» они сведения не вносят.
Однако муниципальные образования участвуют в процессах финансирования.
Рисунок 1. Финансирование мероприятий нацпроектов из федерального бюджета
На Рис. 1 представлена общая схема финансирования мероприятий из федерального бюджета до уровня МО. Как видим, через МО средства доводятся до держателей конечного контракта.
- региональные проекты и региональные программы, разрабатываемые с привлечением администраций МО;
- соглашения ОМСУ с органами государственной власти субъектов РФ по реализации мероприятий региональных проектов;
- региональные и муниципальные центры компетенций и ресурсные центры;
- муниципальные проектные офисы;
- муниципальные программы и планы мероприятий.
Кроме того, ОМСУ могут принимать участие в выездных проверках реализации мероприятий совместно с ответственными региональными органами власти. Помимо этого, ОМСУ рекомендуется активно освещать результаты проделанной работы в муниципальных СМИ, создавать благоприятные правовые и организационные возможности для расширения активного заинтересованного участия граждан в реализации национальных проектов на местном уровне, активно использовать институт инициативного бюджетирования при участии в реализации нацпроектов.
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕРОПРИЯТИЙ НА УРОВНЕ МО
- низкий уровень методического и информационного обеспечения участия ОМСУ в реализации мероприятий в рамках национальных проектов;
- сложность нахождения взаимосвязи между стратегиями развития МО и нацпроектами, в том числе обеспечения их взаимной согласованности по целям, приоритетам, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам, срокам реализации, а также их синхронизации с бюджетным процессом;
- определение показателей нацпроектов для регионов в целом, а не для каждого муниципального образования, что может спровоцировать регионы направлять средства нацпроектов на те территории, где достижение показателей нацпроектов будет гарантировано, лишая средств тех МО, где в них имеется большая необходимость;
- дефицитность местных бюджетов (не все муниципалитеты могут обеспечить необходимый уровень софинансирования, порой даже 5 % непосильно для местного бюджета);
- механизм финансирования не через финорган МО, а через Управление Федерального казначейства, что усложняет процедуры согласования, уточнения и выплат денежных средств (возникает потребность в выделение отдельных специалистов, увеличивается документооборот);
- отсутствие качественной статистической информации;
- дефицит и недостаточность квалификации специалистов;
- пристальный контроль со стороны правоохранительных органов (необходимость формирования ежемесячных отчетов).
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАКТИКА КООРДИНАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ НАЦПРОЕКТОВ
Стоит отметить, что уровень развития проектной деятельности в муниципалитетах разный. Где-то организованы полноценные проектные офисы, как, например, в г. Краснодар. Во многих МО проектная деятельность явным образом не формализована. Рассмотрим практику ряда регионов с высоким уровнем координации и контроля исполнения мероприятий нацпроектов на уровне МО.
С целью координации нацпроектов на уровне МО предполагаются следующие организационные мероприятия:
- создание рабочих групп, выступающих аналогом региональных проектных офисов и осуществляющих мониторинг и контроль за реализацией региональных проектов;
- формирование планов мероприятий по выполнению в территориях контрольных точек, мероприятий региональных проектов с непосредственным участием МО;
- ежемесячное информирование (при необходимости) руководителей региональных проектов о рисках недостижения и/или фактах невыполнения контрольных точек, мероприятий, отклонений от графиков строительства объектов по установленной форме;
- организация Штабов по реализации нацпроектов под руководством глав для обсуждения наиболее актуальных вопросов и возможных рисков, связанных со своевременным заключение муниципальных контрактов, созданием и вводом в эксплуатацию объектов капитального строительства, освоением средств;
- организация заседания Штабов не реже 2 раз в месяц с приглашением глав сельсоветов, а также организаций и предприятий (при необходимости), ежемесячное направление протоколов о проведенных совещаниях в региональные проектные офисы;
С целью обеспечения эффективности исполнения национальных проектов на муниципальном уровне в Тамбовской области ежегодно формируется сводный рейтинг достижения МО целевых показателей в рамках реализации национальных проектов.
Организация проектной деятельности, планирование реализации мероприятий по достижению результатов региональных проектов на территории МО Республики Башкортостан имеют следующие особенности:
- создание муниципального проектного комитета, муниципального проектного офиса;
- закрепление за главой и иными должностными лицами администрации МО персональной ответственности за выполнение мероприятий, достижение целевых показателей и результатов региональных проектов, в части касающейся соответствующего МО;
- заключение соглашений между руководителем регионального проекта и главой Администрации МО. Соглашение может включать целевые показатели регионального проекта, доведенных до МО;
- заключение отдельных соглашений о предоставлении МБТ, которые отражают целевые показатели региональных проектов по МО, на достижение которых они предоставляются;
- формирование сводного плана, который содержит перечень мероприятий, реализуемых в МО и направленных на достижение отдельных результатов региональных проектов. Сводный план утверждается главой администрации МО;
- администрации МО принимают непосредственное (в качестве исполнителей) и опосредованное (в качестве соисполнителей) участие в реализации региональных проектов и достижении их результатов;
- в ходе реализации мероприятий сводного плана формируются ежемесячные, ежеквартальные и ежегодные отчеты. Отчеты по форме соответствуют отчетам о реализации региональных проектов.
С целью реализации региональных проектов на местном уровне с ОМСУ заключаются соглашения о реализации мер по обеспечению устойчивого социально-экономического развития и оздоровлению муниципальных финансов. В соглашениях устанавливаются показатели и их значения, соответствующие показателям региональных проектов. В случае если показатели не будут выполнены, документ предусматривает сокращение объема дотации МО на следующий финансовый год.
В паспортах муниципальных программ фиксируются наименования региональных проектов, реализуемых в конкретной территории. Показатели региональных проектов и их значения отражаются в соответствующем приложении к программе, а сами региональные проекты реализуются через отдельное основное мероприятие какой-либо подпрограммы муниципальной программы.
Анализ практики показал, что инструментами реализации нацпроектов на муниципальном уровне могут выступать:
- муниципальные проекты, когда формируется паспорт проекта, аналогичный по форме паспорту региональных проектов, например:
- паспорт муниципальной составляющей национального проекта «Жилье и городская среда» города Челябинска;
- паспорт муниципального проекта г. Томска «Успех каждого ребенка».
- дорожная карта (план мероприятий), которая может иметь форму, отличную от формы паспорта проекта, например:
- дорожная карта реализации регионального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей» в муниципальном образовании «Вешкаймский район» Ульяновской области;
- дорожная карта по достижению целевых показателей региональной составляющей национального проекта «Культура» в Петрозаводском городском округе Республики Карелия.
Общим для данных инструментов является то, что из региональных проектов выделяются мероприятия, относящиеся к полномочиям МО, которые при необходимости детализируются. Назначаются ответственные, прописываются цели и целевые показатели. Наличие данных инструментов позволяет контролировать исполнение нацпроектов на уровне МО.
проектов на территории муниципальных образований Республики Башкортостан: http://www.belebey-mr.ru/deyatelnost/munitsipalnyy-proektnyy-ofis/%D0%BC%D0%B5%D1%82%D0%BE%D1%87%D0%B8%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B5%20%D1%80%D0%B5%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%B4%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8.pdf
ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА
Одним из ключевых результатов реформы системы управления общественными финансами 2000 — 2010 годов стало формирование бюджетной политики во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации. В рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, подразумевающие увязку государственных расходов с конкретными целями социально-экономического развития. Внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятие Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепило роль государственных программ в качестве инструмента, обеспечивающего взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. В соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) программы являются основой для составления проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период. Согласно Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р, развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ сохраняется в качестве одного из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде.
Растущая сложность задач, поиск наиболее рациональных и эффективных инструментов управления, способствовали вовлечению в процессы государственного управления новых инструментов, ключевым и системно значимым из которых стало проектное управление. Так, в числе поручений, направленных на обеспечение реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», на Минэкономразвития России, Минфин России и Федеральный проектный офис была возложена обязанность подготовки предложений по обеспечению интеграции национальных проектов и приоритетных проектов (программ) в государственные программы Российской Федерации. Правительством Российской Федерации разработано и утверждено постановление от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», включающее положения об организации деятельности проектного офиса субъекта Российской Федерации.
На сегодняшний день активно осуществляется включение мероприятий национальных и федеральных проектов в государственные программы Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Обеспечена возможность работы в подсистеме управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС ЭБ) уполномоченных лиц проектного офиса и заинтересованных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также участие органов местного самоуправления в реализации региональных проектов.
При этом, несмотря на «точечное» внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, общее состояние регулирования в этой сфере уже не соответствует фактической ситуации. Такой вывод обусловлен, в том числе:
- сложностью и длительностью установленных процедур разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ;
- отсутствием единообразного подхода к регулированию (наличие нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие вопросы применительно к государственным программам Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588), отдельным государственным программам Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242), ведомственным целевым программам (Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239));
- минимальностью учета возможностей цифровизации при регламентации организационных процессов и др.
Проект постановления предусматривает утверждение Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации (далее — проект Положения), а также содержит перечень мер организационного характера, обеспечивающих переход к новой системе управления.
Рассмотрим основные параметры вышеуказанного проекта постановления и проекта Положения более детально.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ПРИНЦИПЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Определение государственной программы, отраженное в проекте Положения, не претерпело изменений и соответствует определению, установленному Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Государственная программа Российской Федерации представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Рисунок 1 — Принципы разработки и реализации ГП РФ
Анализ вышеуказанных принципов свидетельствует о том, что во многом они отражают уже применяемые в настоящее время подходы. Однако выделяются и новые, обусловленные в основном новациями в части типизации и структурирования государственных программ Российской Федерации. Обзор этих изменений приведен ниже.
ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одним из основных новшеств, предусмотренных проектом Положения, является выделение типов государственных программ.
Предлагается выделить два типа государственных программ:
- государственная программа (далее — ГП РФ);
- комплексная программа (далее — КП РФ).
Рисунок 2 — Предлагаемые типы государственных программ Российской Федерации
В государственных программах, направленных на достижение приоритетов отдельной отрасли социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, подлежит отражению деятельность федеральных государственных органов в соответствующей сфере.
В комплексных программах дополнительно подлежат аналитическому отражению направления деятельности федеральных государственных органов, включенные в состав иных государственных программ и непрограммных направлений деятельности.
Планируется, что разделение госпрограмм на отраслевые и комплексные позволит в комплексных госпрограммах отражать аналитическую информацию о целях, мероприятиях и их финансовом обеспечении иных госпрограмм и непрограммных направлений деятельности, соответствующих определенным сферам. Таким образом, в комплексных программах будет содержаться информация о полном перечне мероприятий и объёмах расходов федерального бюджета, направляемых на развитие соответствующей сферы. Положение предусматривает, что, начиная с 2024 года, комплексные программы будут иметь исключительно аналитический характер.
Как и в настоящее время, предлагается выделить направления деятельности, не подлежащие включению в ГП РФ. Сравнительный анализ свидетельствует о том, что перечень, содержащийся в проекте Положения, подвергся минимальной корректировке по сравнению с действующим вариантом. Так:
- из перечня исключена строка в части мероприятий, предусмотренных отдельными государственными программами, срок реализации которых истек в 2020 году;
- перечень дополнен одной новой позицией, в частности, предлагается не включать в ГП РФ направления по реализации мероприятий, связанных с развитием пенсионной системы Российской Федерации.
СОСТАВ ГП РФ И СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПОДПРОГРАММ ГП РФ
В настоящее время в соответствии с действующим Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588, государственная программа включает в себя подпрограммы, содержащие соответствующие структурные элементы, а также федеральные целевые программы. К числу структурных элементов подпрограмм отнесены:
- основные мероприятия федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ);
- ведомственные целевые программы (далее — ВЦП);
- федеральные проекты;
- отдельные мероприятия федеральных проектов.
Рассматриваемый проект Положения предлагает иной состав ГП РФ. Перечень структурных элементов ГП РФ также обновлен.
Проектом Положения также предусмотрены нормы, определяющие порядок формирования отдельных частей ГП РФ. Так:
- формирование и реализация федеральных и ведомственных проектов должно осуществляться в соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 (далее — положение о проектной деятельности);
- формирование и реализация процессных мероприятий — в соответствии с методическими рекомендациями, разрабатываемыми Минэкономразвития России совместно с Минфином России.
И если положение о проектной деятельности уже разработано и утверждено, то разработка соответствующих методических рекомендаций еще предстоит.
Рисунок 4 — Новые структурные элементы ГП РФ
Согласно проекту Положения в состав ГП РФ предлагается включать только подпрограммы.
Из перечня структурных элементов подпрограмм исключены ВЦП. Предположительно, они будут заменены ведомственными проектами, однако это окончательно станет ясно после утверждения пакета соответствующих регулирующих документов.
Термин «основные мероприятия» также исключен. В предлагаемой редакции подпрограммы могут включать отдельные мероприятия по устанавливаемому перечню (мероприятия федеральных проектов, а также отдельные мероприятия, направленные на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году, обусловленные решениями Президента и (или) Правительства Российской Федерации).
Проект Положения предусматривает новый элемент подпрограммы — комплексы процессных мероприятий. Как уже упоминалось выше, их формирование будет осуществляться в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными Минэкономразвития России и Минфином России.
Наш следующий материал будет посвящен анализу новаций, касающихся установления целей и показателей ГП РФ, содержания ГП РФ, управления реализацией и финансового обеспечения ГП РФ, а также мониторинга реализации ГП РФ и формирования отчетности по его результатам.