Для решения задач, поставленных Правительством РФ по внедрению проектного управления, была разработана нормативная правовая и методологическая база. Об этом говорится в статье журнала «Бюджет», написанном на основе материалов профильной секции VI Васильевских чтений. Статья подготовлена на основании выступления С. Н. Ткаченко, главного советника Департамента проектной деятельности Правительства РФ.
По его словам, ключевыми документами стали постановления Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242 и № 1243. Первый документ закрепил правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных госпрограмм, которые переведены на механизмы проектного управления. Для урегулирования деятельности по интеграции мероприятий ФЦП в состав госпрограмм было утверждено второе постановление — № 1243.
Для организационной поддержки был утвержден план первоочередных мер по разработке и реализации пилотных госпрограмм, который, по словам Ткаченко, выполнен. В конце февраля текущего года утвержден новый план мероприятий по реализации пилотных госпрограмм в 2018 году, предусматривающий некоторый пересмотр их содержания с учетом бюджетного процесса 2019 года.
Чем же отличаются пилотные госпрограммы от иных госпрограмм? Этот вопрос интересовал, пожалуй, всех участников дискуссии. По мнению спикера, основных особенностей несколько:
1. Наличие не более пяти измеримых целей. «По иным госпрограммам количество целей неограниченно и они не измеримы, — напомнил Ткаченко. — Соответственно, оценить, достигнуты ли цели при реализации той или иной госпрограммы, затруднительно. В связи с этим было принято решение, что каждая пилотная программа сфокусируется на пяти целях, при этом они должны быть измеримы и их значение должно быть зафиксировано по годам реализации госпрограммы».
Полностью статья опубликована в журнале «Бюджет»
3. Наличие измеримых целей второго уровня (цели проектов и ВЦП). «Под целями второго уровня следует понимать цели конкретных проектов и ВЦП, утвержденных самой госпрограммой», — пояснил Ткаченко. Также он обратил внимание на то, что в рамках пилотных госпрограмм теперь не нужно утверждать мероприятия, они являются составными частями конкретных проектов, ВЦП, перечень которых утверждается госпрограммой с указанием измеримых целей, которые необходимо достичь, реализуя данные проекты и ВЦП.
4. Ранжирование проектов (программ) и ВЦП, оценка обеспеченности целей госпрограмм проектами (программами) и ВЦП. Данный механизм решает две задачи: во-первых, происходит отбор проектов для включения их в пилотные госпрограммы и, во-вторых, оценивается, насколько отобранные и включенные в пилотные госпрограммы проекты позволяют обеспечить достижение целей, заявленных в той или иной пилотной госпрограмме. Например, одной из целей программы «Развитие здравоохранения» является увеличение продолжительности жизни россиян до 76 лет. Задачи Минздрава России — включить в госпрограмму конкретный проект или ВЦП с измеримыми целями, которые позволят достичь заявленную в программе цель. При этом в ходе разработки госпрограммы необходимо доказать, что предложенные проекты позволят достичь именно этой цифры.
5. Трансформация системы управления пилотными госпрограммами (назначение руководителя, формирование команды, координация ее реализации ВКО (ведомственный координационный орган ведомства — ответственного исполнителя под председательством главы ведомства)).
6. Интеграция в пилотные госпрограммы федеральных целевых программ, утвержденных отдельными постановлениями Правительства РФ.
Оценка проектов и ВЦП осуществляется по критериям ценности и реализуемости. Критериями ценности в данном случае выступают цели госпрограмм. Каждый проект, претендующий на включение в пилотную госпрограмму, оценивается в том плане, насколько он влияет на достижение той или иной цели соответствующей госпрограммы. Критерии ценности ранжируются по отношению друг к другу по весам от одного до десяти баллов. Это позволит выстроить своеобразные приоритеты внутри госпрограммы.
Также проекты и ВЦП оцениваются по критериям реализуемости: отсутствие организационных рисков и технологическая реализуемость. Таким образом, по каждому проекту и ВЦП определяется сумма баллов, с помощью которой, а также с учетом финансового обеспечения формируется сводный рейтинг, на основании которого проекты и ВЦП включаются в госпрограммы. «Безусловно, при формировании госпрограмм мы можем выйти за рамки лимитов бюджетных обязательств, в таком случае отрейтингованные проекты и ВЦП, не попавшие под финансирование, опускаются в резерв, из которого могут быть подняты при привлечении дополнительных средств», — пояснил Ткаченко.
Если говорить о структурных отличиях обычных госпрограмм от пилотных, то, по мнению выступающего, каких-то радикальных изменений не произошло. Разве что немного поменялось содержание паспортов пилотных госпрограмм. Поскольку перечень основных мероприятий включен в конкретные проекты и ВЦП, то и план их реализации перенесен на уровень проектов и ВЦП. Соответственно, утверждаемая часть госпрограммы сократилась (рисунок 2).
Какие эффекты и выгоды мы получим от нового механизма — вопрос не менее интересный и актуальный. Если коротко, то все нововведения, по словам Ткаченко, направлены на повышение эффективности реализации не только госпрограмм, но и госуправления в целом. То есть через ограничение и измеримость целей, оценку покрытия (обеспеченности) целей, прозрачность и повышение обоснованности отбора проектов, гибкость управления, введение персональной ответственности и мотивации на результат предпринята попытка сделать госуправление более эффективным.
Путин объяснил разницу между госпрограммой и нацпроектом
Нацпроекты гораздо лучше госпрограмм подходят для решения задач по развитию страны, заявил президент РФ Владимир Путин 25 февраля в передаче «20 вопросов Владимиру Путину».
Путин отметил, что для развития страны в целом недостаточно осуществлять точечные проекты. По его словам, все инструменты, которые использовались до появления нацпроектов, не отвечают задачам, которые стоят перед страной. В том числе не подходят и госпрограммы.
«Все инструменты, которые использовались ранее, в том числе госпрограммы, они не отвечают тем задачам, которые перед нами стоят», — заявил президент.
Путин объяснил, в чем заключается разница между нацпроектом и госпрограммой. В рамках нацпроектов определяются три ключевых момента. Во-первых, определяется конкретная задача, во-вторых, определяется уровень необходимых ресурсов, в-третьих, определяются ответственные лица. Ответственные лица несут персональную ответственность. По словам президента, в госпрограммах такого не было.
«У нас вот такого таргетирования никогда раньше не было», — заключил президент.
Напомним, 7 мая 2018 года Путин подписал указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в котором утверждены национальные проекты России. Нацпроекты разработаны по трем направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная среда для жизни» и «Экономический рост».
В рамках первого направления реализуются нацпроекты «Здравоохранение», «Образование», «Демография» и «Культура», в рамках второго — «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Жильё и городская среда» и «Экология», в рамках третьего — «Наука», «Цифровая экономика» и нацпроекты по развитию малого и среднего предпринимательства, повышению производительности труда и международной кооперации.
Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений
Федеральные целевые программы
Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».
Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.
Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.
Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.
Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).
Ведомственные целевые программы
Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:
- утверждаемая ВЦП проходит
- экспертизу Минфина и Минэкономразвития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
- аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.
Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.
Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.
Государственные программы и переход к программному бюджету
В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.
Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).
Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.
Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:
- некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
- неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
- нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
- избыточное количество задач госпрограмм и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
- слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
- отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
- отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
- отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
- отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
- отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.
Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.