1. Оценка текущего состояния сферы туризма в Российской Федерации
История любой страны наложила отпечаток на все процессы прошлого и настоящего, проходившие и проходящие на ее территории. И этот отпечаток тем глубже и интереснее для туристов, чем древнее культура страны, чем она более «многослойна». Туристу всегда интереснее за одну поездку увидеть следы культуры нескольких исторических эпох, и в этом смысле Российская Федерация обладает развитыми историко-культурными традициями, истоки которых лежат в разных исторических эпохах.
Формирование российского туристского рынка началось с 1990 года. На первом этапе развития рынка разрабатывались в основном выездные туры. Многолетний дефицит выездного туризма в СССР сформировал повышенный спрос на внешний туристский продукт. Некоторые страны ввели ряд мер по привлечению российских туристов – безвизовый въезд в страны бывшего социалистического содружества (Китай, Чехия, Венгрия, Болгария и другие), упрощение визовых формальностей в Германии, Италии, Испании, экономические туры для российских туристов в некоторые страны (Франция, Испания).
Динамика развития отрасли в последние годы характеризуется ростом большинства показателей. По данным Федеральной службы государственной статистики, площадь номерного фонда коллективных средств размещения по сравнению с 2011 годом выросла почти в 1,9 раза. В 2020 году был достигнут уровень 21954,6 тыс.кв. метров. Вместе с тем количество койко-мест в коллективных средствах размещения увеличилось с 1294 тыс. единиц в 2011 году до 2473 тыс. единиц в 2020 году (в 1,9 раза больше).
Туристский сектор России сохраняет значительный потенциал для ускорения темпов роста и усиления роли в развитии экономики. По данным Комитета по туризму Организации экономического сотрудничества и развития, в последние годы отрасль формирует 3,9 процента валового внутреннего продукта страны и 0,7 процента общей численности занятых, что значительно ниже, чем в ряде развитых стран мира. При этом валовая добавленная стоимость в сфере туризма в России в 2017 году составила около 0,9 тыс. долларов США на одного жителя, что в 1,4 раза меньше, чем в США, в 2,1 раза меньше, чем в Германии, в 4,5 раза меньше, чем в Испании.
Экономическая отдача от созданных в последние годы туристских организаций стабильна. По данным Федеральной службы государственной статистики, объем платных туристских услуг, реализованных в стране туристскими фирмами, увеличился со 112,8 млрд. рублей в 2011 году до 179,8 млрд. рублей в 2019 году (в 1,6 раза).
Субъекты малого и среднего предпринимательства играют важную роль в развитии российской туристской отрасли. Благодаря усилиям органов власти, общероссийских некоммерческих организаций, выражающих интересы предпринимателей, а также институтов развития по внедрению мер поддержки создаются благоприятные условия для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере туризма.
Повышению вклада малых и средних предприятий в развитие туристского сектора будет способствовать и реализация мероприятий государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» (далее – Программа), обеспечивающих достижение стратегических целей государственной политики в этой сфере, предусмотренных Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 г. № 2129-р (далее – Стратегия развития туризма). Стратегией развития туризма предусматриваются комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации за счет создания условий для формирования и продвижения качественного туристского продукта, конкурентоспособного на внутреннем и мировом рынках, усиление социальной роли туризма и увеличение доступности услуг туризма, отдыха и оздоровления для всех жителей Российской Федерации.
Сохраняется значительный потенциал роста роли туризма в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации. За последние годы отмечается рост внутреннего туризма (45,22 млн. российских граждан, размещенных в коллективных средствах размещения в 2020 году, по сравнению с 29,3 млн. граждан в 2011 году). Места размещения, имеющиеся в регионах, по данным Федеральной службы государственной статистики, заполняются в среднем не более чем на 35 процентов. Средняя численность работающих по собирательной классификационной группировке видов экономической деятельности «Туризм» составила 1,19 млн. человек в 2017 году по сравнению с 1,04 млн. человек в 2014 году. Поданным Федеральной налоговой службы, более 50 процентов налогов, собранных от коллективных средств размещения и учреждений общественного питания, аккумулируются в столичных центрах – гг.Москве и Санкт-Петербурге.
Въездной поток туристов в последние годы стабилен (по данным Федеральной службы государственной статистики, в 2018 году приток иностранных туристов вырос на 0,7 процента (после сокращения в 2017 году) по сравнению с 2016 годом). Если рассматривать въездной поток без учета государств – участников Содружества Независимых Государств и Украины (значительная часть въезжающих из этих стран туристами фактически не являются), тенденции более позитивные – в 2018 году туристский поток на 11,2 процента превысил уровень туристского потока 2017 года и на 10 процентов – уровень 2012 года, в том числе из-за притока участников и гостей чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года. По данным Всемирной туристской организации, расходы въездного туриста в России ниже, чем в среднем по миру, и составляют менее 900 долларов США на одного туриста (во Франции, Австрии, Испании – более 1100 долларов США на одного туриста). По данным Федеральной службы государственной статистики, около 70 процентов размещений всех въезжающих в Россию туристов приходится всего на 2 туристские территории – гг.Москву и Санкт-Петербург.
Несмотря на некоторое снижение покупательской способности, россияне по-прежнему ежегодно совершают около 30-40 млн. туристских поездок за рубеж (42 млн. поездок в 2018 году, что на 14 процентов меньше по сравнению с 2012 годом), тратя, по оценкам Всемирной туристской организации, в иностранных государствах до 35-40 млрд.долларов США в год.
По данным Федеральной службы государственной статистики, около 60 процентов туристских пакетов, реализуемых российскими туристскими фирмами, предусматривают поездки в иностранные государства, составляя конкуренцию отечественным туристским направлениям. Тем не менее это свидетельствует о платежеспособном спросе, который может быть переориентирован на внутренний рынок при условии формировании конкурентного предложения.
Российская Федерация сохраняет потенциал роста своей доли в мировом рынке по количеству въездных туристов. По данным Всемирной туристской организации, в 2017 году на 100 жителей Россия приняла 17 въездных туристов, Соединенные Штаты Америки – 54, Испания – 261, Франция – 309.
Реализация потенциала роста отрасли во многом будет зависеть от качества инфраструктуры, ее доступности и безопасности, что требует постоянного развития и совершенствования. С 2012 по 2017 год эффективность использования туристской инфраструктуры не выросла, а по отдельным показателям – снизилась. По данным Федеральной службы государственной статистики, количество ночевок на одно место в коллективных средствах размещения снизилось со 128,4 в 2011 году до 77,3 в 2020 году, коэффициент использования номерного фонда в 2014-2016 годах в среднем составлял только 32 процента. Негативное влияние на общую эффективность использования инфраструктуры оказывает ярко выраженная сезонность спроса. Для сравнения, по данным Всемирной туристской организации, в 2016 году загрузка одного места в России составляла 35 процентов, в Германии – 44 процента, в Испании – 60 процентов. Несмотря на большой объем незагруженного номерного фонда, наблюдается дефицит туристской инфраструктуры, отвечающей потребительским ожиданиям туристов, ориентированных на международный уровень сервиса.
Туризм, как и любая сфера экономики, сталкивается с определенными проблемами, которые отрицательным образом сказываются на его развитии. Среди основных проблем развития туризма можно выделить следующие:
санкционное давление и социально-политическая изоляция Российской Федерации снижает положительный эффект от продвижения туристского продукта на международном рынке;
опережающее развитие туризма в зарубежных странах негативно отражается на динамике въездного туристского потока;
снижение уровня доходов российских граждан сокращает спрос на внутренние туристские поездки;
усиление налоговой нагрузки на предприятия туристской индустрии сказывается на уровне и качестве предоставляемых услуг в сфере туризма.
Однако последние несколько лет туризм в России рос в среднем на 3-7 процентных пунктов быстрее, чем валовой внутренний продукт страны. К 2025 году темп роста валовой добавленной стоимости туризма сравняется с уровнем роста экономики России в целом. Валовая добавленная стоимость туристской индустрии за этот период вырастет с 3158 млрд.рублей в 2017 году до 8764 млрд.рублей к 2035 году. Количество мест в коллективных средствах размещения за тот же период увеличится с 2,2 до 3,1 млн. мест, при этом эффективность их использования останется на текущем уровне. Количество размещенных в коллективных средствах размещения за тот же период вырастет с 63 до 88 млн. человек в год. Количество юридических лиц, оказывающих услуги в области гостиничной деятельности и общественного питания, вырастет с 78 тыс. до 109 тыс. единиц.
2. Описание приоритетов и целей государственной политики в сфере реализации Программы
Согласно Стратегии развития туризма ключевым конкурентным преимуществом развития туризма в Российской Федерации является наличие множества точек притяжения для внутренних и въездных туристов, имеющих в том числе общемировое значение для развития разнообразных видов туризма, ориентированных практически на любые группы потребителей. Так, количество объектов всемирного наследия ЮНЕСКО в России составляет 18, количество объектов всемирного природного наследия ЮНЕСКО – 11. По этим показателям Российская Федерация занимает в общемировом рейтинге 10-е и 4-е места соответственно.
Росту конкурентоспособности и раскрытию потенциала туристского продукта Российской Федерации будут способствовать:
повышение уровня качества и безопасности туристской и магистральной инфраструктуры, развитие транспортной доступности;
увеличение уровня загрузки и снижение влияния фактора сезонности в использовании туристской инфраструктуры;
повышение доступности актуальной статистической информации в условиях возрастающей потребности в объемах и детализации отраслевых данных со стороны участников туристского рынка и органов власти;
увеличение инвестиционной привлекательности туристской отрасли, снижение сроков окупаемости, что, в свою очередь, снимет ограничения темпов развития и модернизации туристской инфраструктуры;
продолжение работы по снятию административных барьеров и совершенствование отраслевого законодательства Российской Федерации;
повышение уровня сервиса и кадрового обеспечения развития туризма, развитие языковой подготовки работников в сфере туризма, активное вовлечение бизнеса в формирование образовательных программ для туристской отрасли;
достижение уровня мировых лидеров в развитии цифровой инфраструктуры и бесконтактных сервисов, развитие цифровых платформ продвижения туристских продуктов и брендов, цифровых средств навигации и формирования туристского продукта;
преодоление ограничений безопасности туристской деятельности, связанных с недостаточной информированностью туристов о рисках, а также с устаревшими требованиями к безопасности отдельных видов туризма, состоянию окружающей среды туристских территорий.
В соответствии со Стратегией развития туризма реализация указанных инициатив создаст существенные возможности для ускорения развития туризма и увеличения его роли в социально-экономическом развитии страны. Прежде всего, к таким возможностям относятся:
создание конкурентоспособного туристского продукта Российской Федерации;
стимулирование спроса и повышение доступности туристского продукта Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках;
обеспечение необходимого разнообразия через формирование туристского продукта с учетом половозрастных, этнических, религиозных и иных особенностей населения;
совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма с учетом тенденций развития туристской отрасли;
совершенствование системы управления туризмом в Российской Федерации, в том числе системы сбора, обработки и анализа статистических данных о развитии туризма.
Помимо роста конкурентоспособности и раскрытия потенциала туристского продукта Программа также оказывает влияние на достижение национальных целей развития Российской Федерации, которые определены Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
Так, наибольшее влияние Программа оказывает на национальную цель – сохранение населения, здоровья и благополучие людей, которая достигается путем предоставления гражданам качественных предоставляемых услуг в сфере туризма, которые обладают рекреационными свойствами и влияют на здоровье людей.
Предоставление качественных услуг в сфере туризма приведет к достижению таких целевых показателей в рамках национальной цели – сохранение населения, здоровья и благополучие людей как обеспечение устойчивого роста численности населения Российской Федерации, повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет. Учитывая тот факт, что Программа включает в себя мероприятия по развитию спортивной туристской инфраструктуры, также будет достигнут такой целевой показатель, как увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 70 процентов.
Рост сегментации туристских продуктов и популяризация самостоятельно организованного туризма способствуют усилению разнообразия видов туризма на территории Российской Федерации. Значительное развитие получают туристские продукты, основанные на сочетании нескольких видов туризма. Эти факторы определяют необходимость гибкого подхода к выделению видов туризма. К таким видам туризма относятся детский, культурно-познавательный, горнолыжный, круизный, экологический, деловой и сельский.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в сфере стратегического планирования основными приоритетами политики субъектов Российской Федерации в рамках реализации Программы являются разработка и реализация государственных программ субъектов Российской Федерации по обеспечению развития инфраструктуры туризма, поддержки предпринимательства, стимулирования создания рабочих мест.
В целях реализации государственной политики в сфере туризма субъекты Российской Федерации разрабатывают региональные государственные программы в сфере туризма. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении стимулирования внутреннего и въездного (экспортного) туристского потока посредством разработки в субъектах Российской Федерации соответствующих региональных программ.
В основе Программы лежат задачи обеспечения достижения роста социально-экономического развития субъектов, что включает:
с одной стороны, необходимость сфокусировать ресурсы и меры поддержки государства на федеральном и региональном уровнях на развитии туристских макротерриторий, повышая их инвестиционную привлекательность и улучшая условия для вложения в туристический бизнес;
с другой стороны, внедрение комплексного подхода к развитию туристских макротерриторий через концепцию территориального планирования, включая зонирование, архитектурный и дизайн-код, расчет турпотоков, нагрузку на инфраструктуру, экосистемы и многое другое, в том числе последующие целевое и фокусное применение комплексных механизмов поддержки развития туризма, предусмотренных в Программе.
Такой подход позволит стимулировать развитие туристских макротерриторий путем выделения и применения тех или иных мер не только с учетом потребности соответствующего региона, но и с учетом приоритетности туристской макротерритории в целом и вклада каждого субъекта в развитие туризма страны и влияния на рост показателей, предусмотренных в Стратегии развития туризма.
Повышение инвестиционной привлекательности туристских макротерриторий планируется за счет реализации следующих мер государственной поддержки:
льготное кредитование строительства и модернизации коллективных средств размещения и иных объектов туристской инфраструктуры;
продвижение туристских продуктов;
совершенствование законодательства Российской Федерации в части норм, регулирующих турагентскую деятельность (определение правового статуса турагента, повышение уровня защиты интересов потребителей туристских услуг, создание прозрачного и контролируемого рынка турагентской деятельности);
софинансирование строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости.
В основе определения туристских макротерриторий лежит объединение субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований, являющихся туристически привлекательными как для российского, так и для международного туриста (объединение точек притяжения туристов в единый туристский маршрут), в том числе создание единого туристского бренда, увеличение объема въездного туристского потока и количества объектов ЮНЕСКО, объема туристских услуг, а также темпа прироста числа размещенных туристов в коллективных средствах размещения, отражающего динамику развития туризма и социально-экономического развития туристской отрасли для субъектов Российской Федерации.
При разработке Программы особое внимание уделяется требованиям к политике субъектов Российской Федерации в сфере туризма, которые содержатся в следующих документах:
Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;
Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»;
Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»;
распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019г. № 2129-р.
3. Задачи государственного управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного управления Российской Федерации
Программой предусмотрено достижение следующих целей:
обеспечение граждан современной туристской инфраструктурой;
создание и внедрение системы поддержки общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие внутреннего туризма;
создание условий для обеспечения доступности гражданам поездок по стране в условиях комфортной и безопасной транспортной и туристской инфраструктуры;
создание и внедрение цифровых решений, обеспечивающих гражданам доступ к информации о возможностях отдыха внутри страны, а также к туристским цифровым сервисам;
создание сквозной системы финансовой и нефинансовой поддержки, направленной на развитие экспорта туристских услуг;
увеличение числа рабочих мест и повышение кадрового потенциала отечественной туристской отрасли;
реализация мероприятий по цифровизации государственного управления в сфере туризма;
усовершенствование государственного управления в сфере туризма.
Для достижения целей Программы предусмотрено решение следующих задач государственного управления:
совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма, а также создание территориальных планов развития туризма;
государственная поддержка туристских инвестиционных проектов в форме бюджетного инвестирования, предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на формирование центров городов и создание (модернизацию) обеспечивающей инфраструктуры, субсидирования части процентной ставки по кредитам на строительство (реконструкцию) объектов туристской инфраструктуры, оказания грантовой поддержки общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие туризма;
государственная поддержка в форме предоставления субсидий юридическим и физическим лицам в целях снижения стоимости турпродукта для конечного потребителя, а также организациям, обеспечивающим прирост количества посетивших Российскую Федерацию иностранных туристов;
создание условий для отдыха и оздоровления всех категорий граждан, в том числе инвалидов, людей с ограниченными возможностями здоровья и людей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
проведение культурно-просветительских программ для школьников, а также реализация выставочных проектов федеральных и региональных музеев, создание военно-исторических лагерей для детей и подростков;
разработка и запуск цифровых решений, направленных на защиту прав потребителей, повышение прозрачности отрасли, развитие цифровых сервисов в сфере туризма на основе единой платформы национального туристского портала, развитие на туристских территориях системы компенсации физическим лицам – гражданам иностранных государств суммы налога на добавленную стоимость при вывозе товаров за пределы таможенной территории Евразийского экономического союза;
продвижение национального и региональных туристских продуктов на приоритетных мировых туристских рынках, разработка комплекса мер, направленных на совершенствование стандартов в сфере туризма;
упрощение визовых формальностей для иностранных туристов, въезжающих на территорию Российской Федерации;
создание и обеспечение функционирования центра компетенций в целях содействия реализации цифровых проектов, развития системы управления данными и реализации программы продвижения на мировых туристских рынках;
создание учебного центра Всемирной туристской организации и профильного института по туризму на базе действующей образовательной организации высшего образования, создание онлайн-курсов для повышения квалификации, разработка системы оценки компетенций, проведение профессиональных конкурсов и вручение премий;
перевод предоставления государственных услуг Федеральным агентством по туризму в цифровой формат, совершенствование системы сбора, обработки и анализа данных и статистического учета.
Решение указанных задач обеспечивается посредством реализации системы мероприятий, предусмотренных федеральными проектами «Совершенствование управления в сфере туризма», «Развитие туристической инфраструктуры», «Повышение доступности туристических продуктов» национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства».
Реализация указанных мероприятий Программы будет способствовать достижению к 2024 году следующих значений показателей:
количество отобранных заявок субъектов Российской Федерации о поддержке региональных программ по проектированию туристского кода центра города – 52 единицы;
количество номерного фонда, отобранного для реконструкции и создания с государственной поддержкой в форме льготного кредитования, – 19,53 тыс. единиц;
количество инвестиционных проектов, поддержанных путем софинансирования строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, – 183 единицы;
количество общественных инициатив, направленных на развитие туризма, – 745 условных единиц;
количество предпринимательских инициатив, направленных на развитие туризма, обеспеченных грантовой поддержкой, – 2515 условных единиц;
число туристских поездок – 75,49 млн. человек;
количество событийных массовых спортивных и культурно-зрелищных мероприятий, получивших поддержку в рамках мероприятий, – 36 штук;
число посещений Национального туристического портала – 3,76 млн. единиц;
число въездных туристских поездок иностранных граждан в Российскую Федерацию – 24,52 млн. человек;
средняя численность работников туристской индустрии – 2,9 млн. человек;
количество ключевых показателей туризма, рассчитываемых в автоматизированном виде и доступных для анализа государственными органами и предпринимателями, – 70 штук;
количество новых и обновленных государственных стандартов в сфере туризма – 65 штук.
4. Задачи, определенные в соответствии с национальными целями
Для достижения национальной цели развития Российской Федерации «Сохранение населения, здоровья и благополучия людей» в Программе предусмотрена реализация мероприятий по предоставлению гражданам качественных туристских услуг, повышению доступности туристских продуктов и системному продвижению внутренних туристских направлений.
Для достижения национальной цели развития Российской Федерации «Возможности для самореализации и развития талантов» планируется реализация мероприятий по развитию системы подготовки кадров в туризме.
Для достижения национальной цели развития Российской Федерации «Комфортная и безопасная среда» планируется реализация мероприятий по развитию туристской инфраструктуры и формированию системы планирования туристских территорий.
Для достижения национальной цели развития Российской Федерации «Достойный и эффективный труд и успешное предпринимательство» планируется реализация мероприятий по формированию благоприятных условий для развития предпринимательской и инвестиционной деятельности в туризме.
Для достижения национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация» планируется реализация мероприятий по цифровизации туристской отрасли и трансформации системы управления туристской отраслью.
5. Задачи обеспечения достижения показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий, уровень которых должен быть выше среднего уровня по Российской Федерации
На социально-экономическое развитие приоритетных территорий, включающих регионы Северо-Кавказского федерального округа, Дальневосточного федерального округа, регионы, входящие в Арктическую зону Российской Федерации, Республику Крым, г.Севастополь, Калининградскую область, оказывает влияние решение ряда задач Программы.
Так, к 2030 году планируется создание 30 новых (реконструированных) туристско-рекреационных кластеров на территориях Республики Крым и г.Севастополя, а также туристских кластеров, создаваемых на территории свободных экономических зон.
В рамках федерального проекта «Развитие туристической инфраструктуры» на территориях Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны Российской Федерации планируется осуществить меры по расширению границ свободного порта Владивосток для реализации туристских проектов, а также по обеспечению реализации новых инвестиционных проектов, в том числе на территориях опережающего развития, и созданию инфраструктуры для таких проектов.
На территории Северо-Кавказского федерального округа планируется к реализации:
создание объектов инфраструктуры особых экономических зон туристического кластера Северо-Кавказского федерального округа (в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», реализуемой Министерством экономического развития Российской Федерации);
создание объектов культурно-исторического кластера (реконструкция и модернизация г.Дербента);
создание объектов оздоровительно-туристского кластера (развитие территории Кавказских Минеральных Вод);
комплекс мер по приоритетной поддержке инвестиционных проектов в сфере туризма в Северо-Кавказском федерального округе.