В России изменится система управления госпрограммами

Страна и мир

03 июня 2021

В правительстве принято решение о новой постоянно действующей системе управления государственными программами. После переходного периода 2021 года все они, кроме оборонной, будут подчинены, как и нацпроекты, национальным целям развития, в них будет выделена проектная и процессная часть, каждая получит куратора — вице-премьера, целевые показатели, ответственных за каждую составляющую госпрограмм чиновников и санкции за недостижение целей. Регионам рекомендован переход на аналогичные принципы. Подготовка к реформе заняла несколько лет, после 2022 года система должна позволять создавать долгосрочные программы с измеримыми целями.

Правительство своим постановлением утвердило «Положение о системе управления госпрограммами» — документ, распространяющийся на все госпрограммы федерального бюджета и вводящий единый для десятков действующих и всех будущих госпрограмм порядок их разработки, реализации и закрытия. Документ разрабатывался Минэкономики, которое последние четыре года отрабатывало новый порядок на пилотных госпрограммах, одновременно занимаясь переформатированием федеральных целевых программ (ФЦП) и части ведомственных целевых программ и разработкой инструментария нацпроектов. Параллельно шел и процесс структурирования стратегических документов Белого дома верхнего уровня.

Новое положение по госпрограммам будет вводиться в действие в течение 2021 года, бюджетный процесс с 2023 года уже будет строиться только на новом порядке, распространяющемся на все правительство, включая его «силовую» и «гражданскую» части — кроме отдельной госпрограммы вооружений.

Новый порядок реализует давнее намерение правительства выделить в бюджетных расходах проектную (ограниченную во времени и достижением заранее заданной цели) и процессную (реализующуюся на постоянной основе и повторяющуюся) части — собственно, госпрограммы в свое время были созданы как своеобразная альтернатива нацпроектам, содержащим только проектную часть и составленным из федеральных проектов (ФП).

Согласно «положению о системе», ФП с их проектными комитетами могут рассматриваться как часть госпрограмм, в выделенной проектной части госпрограмм будут работать аналогичные проектным комитетам управляющие структуры (которые могут быть и проектным комитетом существующего ФП). У каждой госпрограммы, согласно положению, есть ответственный исполнитель (министерство или ведомство) и куратор в правительстве — вице-премьер. Для каждого структурного элемента госпрограммы порядок предписывает иметь конкретное должностное лицо, прямо отвечающее за достижение конкретных показателей.

Сами госпрограммы разделяются на два вида: стандартные (по существу, отраслевые, в первом приближении это наследники ФЦП прошлых лет) и комплексные (реализуются сразу несколькими ведомствами в нескольких сферах деятельности).

В итоге в госпрограмме, сочетающей и проектный, и процессный подходы, проектный имеет приоритет: она должна иметь минимум измеримых целей, согласованных в том числе с национальными целями развития. Вся отчетность по госпрограммам будет унифицирована и погружена в ГАИС «Управление», данные о показателях исполнения госпрограмм будут публичными — напомним, с 2019 года также предусмотрен сводный отчет правительства по исполнению госпрограмм раз в год.

Читать также:  Государственная программа по развитию и финансированию сельского хозяйства

Как единый план достижения национальных целей подчинит себе бюджет

Если проектная часть госпрограмм, видимо, будет устроена почти полностью аналогично ФП (и это позволяет, по крайней мере в теории, требовать своевременного завершения строек, например, школ и больниц в рамках ФАИП), то в процессной части систематизация появляется впервые. Предполагается, что отдельные составляющие таких программ будут ранжироваться по значимости и по влиянию на достижение целей — то есть ради целей возможна будет «переброска» госрасходов внутри года, внутри бюджетной трехлетки и в течение всей госпрограммы не только в проектной части (что всегда предусматривается проектной технологией управления), но и в процессной части. Впервые установлен закрытый перечень общих целей, которые в рамках госпрограмм могут реализовываться процессным способом — расширить его можно лишь решением правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

Эксперты в первую очередь отмечают увеличивающуюся за счет изменений гибкость госпрограмм.

Так, по словам Екатерины Бганцевой из ЦСР, «поскольку процесс внесения изменений трудоемкий и с учетом множества согласований длительный, госпрограммы отставали от реальной ситуации. Упорядочивание и оптимизация структуры госпрограмм позволит упростить и ускорить их корректировку». Анна Дупан, директор Института проблем правового регулирования НИУ ВШЭ, напоминает, что с негибкостью и условностью связи между конкретными мероприятиями госпрограммы и их ожидаемыми результатами «пытаются бороться еще с момента принятия первой ФЦП». Разделение в госпрограммах проектов и процессов, считает она, упростит перераспределение средств внутри госпрограмм — но никак не поможет решить проблему перераспределения средств между разными госпрограммами в бюджете.

В России изменится система управления госпрограммами

В России с 2022 года начнет действовать новая система управления государственными программами, по поводу которых отчитываются и регионы за свой вклад в них на местном уровне (Петербург не исключение). Но в этих отчетах речь идет прежде всего об «освоении» бюджетных средств, что не вполне коррелируется с содержанием поставленных государством задач.

В России изменится система управления госпрограммами

Госпрограммы относятся к документам стратегического планирования и содержат комплекс мероприятий для достижения целей социально-экономического развития страны. Их в России сейчас насчитывается более четырех десятков, в прошлом году на реализацию госпрограмм было израсходовано около 15 трлн рублей – почти три четверти всех бюджетных расходов. По мнению премьер-министра Михаила Мишустина, работа по большинству из них была довольно успешной.

Традиционно более критично настроен глава Счетной палаты Алексей Кудрин, считающий, что в государственных программах слишком много целей, показателей, индикаторов, и они не всегда сбалансированы, а также совсем не понятны гражданам. Более того, по мнению Кудрина, с госпрограммами не очень уживается проектный подход, который российское правительство пытается внедрить на разных управленческих уровнях.

Читать также:  Работа по реализации государственной программы что это

Еще осенью 2019 года Максим Орешкин, возглавлявший тогда Минэкономразвития, назвал государственные программы «болотом», которое необходимо реформировать. А год спустя категоричный в своих оценках депутат Госдумы Андрей Макаров образно оценил госпрограммы: покойник может «выглядеть обалденно совершенно, но не оживет» и представляет собой лишь «инструмент занятости чиновников». Он даже предложил нынешнему главе Минэкономразвития Максиму Решетникову отказаться от таких программ из-за неэффективности. Министр не согласился, поскольку, как он заметил, госпрограммы необходимы в качестве инструмента, который связывает бюджет с целями. Но признал, что надо их «донастроить, поскольку действующая система целевых индикаторов программ в том виде, как есть, не отражает и не полностью нацелена на достижение тех задач, которые поставил президент».

Продолжая управленческую реформу, правительство в конце мая нынешнего года утвердило «Положение о системе управления госпрограммами» – документ, вводящий единый для действующих и всех будущих госпрограмм порядок их разработки, реализации и закрытия. Это положение станет внедряться постепенно, а с 2023 года бюджетный процесс будет строиться только на новом порядке, распространяющемся на все правительство (кроме отдельной госпрограммы вооружений).

В итоге будет реализовано стремление правительства РФ выделить в бюджетных расходах две части: проектную, предусматривающую выполнение конкретных задач за ограниченный период времени (например, мероприятия, связанные с инвестициями в строительство школ, детских садов, больниц), и процессную, реализуемую на постоянной основе (например, меры соцподдержки).

Для каждой госпрограммы будет сформирован перечень общественно значимых показателей, увязанных с национальными целями развития. Для более гибкого управления госпрограммами с 2022 года станут назначаться их кураторы – вице-премьеры, под руководством которых создадут управляющие советы для оперативных изменений в программах соответственно меняющейся реальности.

При этом госпрограммы уменьшатся в объеме и станут структурно более однородными. Для каждой вводятся пять обязательных основных компонентов: перечень стратегических приоритетов, паспорт, содержащий цели и показатели с их проекцией на регионы, а также паспорта федеральных, ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий, планы реализации структурных элементов и необходимые нормативные акты.

«Должна быть описана вся логика – что мы хотим сделать, когда хотим сделать, какая последовательность действий, на что выделяет деньги федеральный бюджет, на что – регионы и муниципалитеты, кем будет привлечено внебюджетное финансирование, какое будет нормативное регулирование. Госпрограммы должны быть увязаны со всеми стратегическими документами и давать понятные широкой общественности ответы на все эти вопросы», – заявил на брифинге глава Минэкономразвития Максим Решетников.

Читать также:  Новостройки по государственной программе

Госпрограммы станут источником возникновения расходных обязательств, то есть на основе строчки в такой программе уже можно станет заключать контракты, а Министерство финансов будет признавать эту строчку жестким бюджетным обязательством.

Вся отчетность по госпрограммам будет унифицирована и погружена в ГАИС «Управление» и систему «Электронный бюджет», данные о показателях исполнения госпрограмм станут публичными. Это должно, по замыслу кабмина, увеличить возможности «цифрового» управления в правительстве, создать всеобъемлющий информационно-управленческий контур, охватывающий все госрасходы и всю деятельность федеральной исполнительной власти.

Чиновники ожидают, что изменения позволят сфокусировать госпрограммы на достижении национальных целей развития, повысят их эффективность и упростят контроль, в том числе и со стороны налогоплательщиков, за реализацией мероприятий. Регионам также рекомендовано с 2021 года структурировать свои госпрограммы по тем же принципам.

Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 99 (6937) от 03.06.2021 под заголовком «Чего хотят от госпрограмм».

У госпрограмм выявлен бурный рост эффективности

Новая система управления госпрограммами дополнительно увеличивает вес «вице-премьерского этажа» в правительстве и усиливает позиции Минэкономики и Минфина: представители ведомств не ниже замминистра войдут в органы управления реализацией всех госпрограмм. Федеральным уровнем реформа при этом не ограничивается — субъектам РФ рекомендовано с 2021 года структурировать региональные госпрограммы по тем же принципам, а сами госпрограммы будут синхронизированы и с программами госАО и госкорпораций. Все госпрограммы в 2021 году будут погружены в ГАИС «Управление» и систему «Электронный бюджет», и это увеличит возможности «цифрового» управления в правительстве — сверхзадачей этой реформы, как и многих других действий Белого дома в 2020–2021 годах, является создание всеобъемлющего информационно-управленческого контура, охватывающего все госрасходы и всю деятельность федеральной исполнительной власти.

Отметим, что одним из неявных эффектов от введения новой системы управления госпрограммами может стать создание более или менее долгосрочных, более чем на десять лет, госпрограмм с измеряемым результатом и стабильной реализацией.

Еще с начала 2000-х годов такие цели формально ставились, но на практике уже через несколько лет межведомственная конкуренция, изменение правительственных приоритетов и экономических реалий часто превращали их в анахронизмы — впрочем, полноценно финансируемые, поскольку, в отличие от нового порядка, действенного механизма их прекращения просто не было. Впрочем, как на практике будет работать новый порядок, можно будет оценить лишь по итогам переходного периода 2021–2022 годов: это большая и сложная реформа, результаты которой будут пока видны не снаружи, а изнутри госаппарата.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *