Страна и мир
03 июня 2021
В правительстве принято решение о новой постоянно действующей системе управления государственными программами. После переходного периода 2021 года все они, кроме оборонной, будут подчинены, как и нацпроекты, национальным целям развития, в них будет выделена проектная и процессная часть, каждая получит куратора — вице-премьера, целевые показатели, ответственных за каждую составляющую госпрограмм чиновников и санкции за недостижение целей. Регионам рекомендован переход на аналогичные принципы. Подготовка к реформе заняла несколько лет, после 2022 года система должна позволять создавать долгосрочные программы с измеримыми целями.
Правительство своим постановлением утвердило «Положение о системе управления госпрограммами» — документ, распространяющийся на все госпрограммы федерального бюджета и вводящий единый для десятков действующих и всех будущих госпрограмм порядок их разработки, реализации и закрытия. Документ разрабатывался Минэкономики, которое последние четыре года отрабатывало новый порядок на пилотных госпрограммах, одновременно занимаясь переформатированием федеральных целевых программ (ФЦП) и части ведомственных целевых программ и разработкой инструментария нацпроектов. Параллельно шел и процесс структурирования стратегических документов Белого дома верхнего уровня.
Новое положение по госпрограммам будет вводиться в действие в течение 2021 года, бюджетный процесс с 2023 года уже будет строиться только на новом порядке, распространяющемся на все правительство, включая его «силовую» и «гражданскую» части — кроме отдельной госпрограммы вооружений.
Новый порядок реализует давнее намерение правительства выделить в бюджетных расходах проектную (ограниченную во времени и достижением заранее заданной цели) и процессную (реализующуюся на постоянной основе и повторяющуюся) части — собственно, госпрограммы в свое время были созданы как своеобразная альтернатива нацпроектам, содержащим только проектную часть и составленным из федеральных проектов (ФП).
Согласно «положению о системе», ФП с их проектными комитетами могут рассматриваться как часть госпрограмм, в выделенной проектной части госпрограмм будут работать аналогичные проектным комитетам управляющие структуры (которые могут быть и проектным комитетом существующего ФП). У каждой госпрограммы, согласно положению, есть ответственный исполнитель (министерство или ведомство) и куратор в правительстве — вице-премьер. Для каждого структурного элемента госпрограммы порядок предписывает иметь конкретное должностное лицо, прямо отвечающее за достижение конкретных показателей.
Сами госпрограммы разделяются на два вида: стандартные (по существу, отраслевые, в первом приближении это наследники ФЦП прошлых лет) и комплексные (реализуются сразу несколькими ведомствами в нескольких сферах деятельности).
В итоге в госпрограмме, сочетающей и проектный, и процессный подходы, проектный имеет приоритет: она должна иметь минимум измеримых целей, согласованных в том числе с национальными целями развития. Вся отчетность по госпрограммам будет унифицирована и погружена в ГАИС «Управление», данные о показателях исполнения госпрограмм будут публичными — напомним, с 2019 года также предусмотрен сводный отчет правительства по исполнению госпрограмм раз в год.
Как единый план достижения национальных целей подчинит себе бюджет
Если проектная часть госпрограмм, видимо, будет устроена почти полностью аналогично ФП (и это позволяет, по крайней мере в теории, требовать своевременного завершения строек, например, школ и больниц в рамках ФАИП), то в процессной части систематизация появляется впервые. Предполагается, что отдельные составляющие таких программ будут ранжироваться по значимости и по влиянию на достижение целей — то есть ради целей возможна будет «переброска» госрасходов внутри года, внутри бюджетной трехлетки и в течение всей госпрограммы не только в проектной части (что всегда предусматривается проектной технологией управления), но и в процессной части. Впервые установлен закрытый перечень общих целей, которые в рамках госпрограмм могут реализовываться процессным способом — расширить его можно лишь решением правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
Эксперты в первую очередь отмечают увеличивающуюся за счет изменений гибкость госпрограмм.
Так, по словам Екатерины Бганцевой из ЦСР, «поскольку процесс внесения изменений трудоемкий и с учетом множества согласований длительный, госпрограммы отставали от реальной ситуации. Упорядочивание и оптимизация структуры госпрограмм позволит упростить и ускорить их корректировку». Анна Дупан, директор Института проблем правового регулирования НИУ ВШЭ, напоминает, что с негибкостью и условностью связи между конкретными мероприятиями госпрограммы и их ожидаемыми результатами «пытаются бороться еще с момента принятия первой ФЦП». Разделение в госпрограммах проектов и процессов, считает она, упростит перераспределение средств внутри госпрограмм — но никак не поможет решить проблему перераспределения средств между разными госпрограммами в бюджете.
В России изменится система управления госпрограммами
В России с 2022 года начнет действовать новая система управления государственными программами, по поводу которых отчитываются и регионы за свой вклад в них на местном уровне (Петербург не исключение). Но в этих отчетах речь идет прежде всего об «освоении» бюджетных средств, что не вполне коррелируется с содержанием поставленных государством задач.
Госпрограммы относятся к документам стратегического планирования и содержат комплекс мероприятий для достижения целей социально-экономического развития страны. Их в России сейчас насчитывается более четырех десятков, в прошлом году на реализацию госпрограмм было израсходовано около 15 трлн рублей – почти три четверти всех бюджетных расходов. По мнению премьер-министра Михаила Мишустина, работа по большинству из них была довольно успешной.
Традиционно более критично настроен глава Счетной палаты Алексей Кудрин, считающий, что в государственных программах слишком много целей, показателей, индикаторов, и они не всегда сбалансированы, а также совсем не понятны гражданам. Более того, по мнению Кудрина, с госпрограммами не очень уживается проектный подход, который российское правительство пытается внедрить на разных управленческих уровнях.
Еще осенью 2019 года Максим Орешкин, возглавлявший тогда Минэкономразвития, назвал государственные программы «болотом», которое необходимо реформировать. А год спустя категоричный в своих оценках депутат Госдумы Андрей Макаров образно оценил госпрограммы: покойник может «выглядеть обалденно совершенно, но не оживет» и представляет собой лишь «инструмент занятости чиновников». Он даже предложил нынешнему главе Минэкономразвития Максиму Решетникову отказаться от таких программ из-за неэффективности. Министр не согласился, поскольку, как он заметил, госпрограммы необходимы в качестве инструмента, который связывает бюджет с целями. Но признал, что надо их «донастроить, поскольку действующая система целевых индикаторов программ в том виде, как есть, не отражает и не полностью нацелена на достижение тех задач, которые поставил президент».
Продолжая управленческую реформу, правительство в конце мая нынешнего года утвердило «Положение о системе управления госпрограммами» – документ, вводящий единый для действующих и всех будущих госпрограмм порядок их разработки, реализации и закрытия. Это положение станет внедряться постепенно, а с 2023 года бюджетный процесс будет строиться только на новом порядке, распространяющемся на все правительство (кроме отдельной госпрограммы вооружений).
В итоге будет реализовано стремление правительства РФ выделить в бюджетных расходах две части: проектную, предусматривающую выполнение конкретных задач за ограниченный период времени (например, мероприятия, связанные с инвестициями в строительство школ, детских садов, больниц), и процессную, реализуемую на постоянной основе (например, меры соцподдержки).
Для каждой госпрограммы будет сформирован перечень общественно значимых показателей, увязанных с национальными целями развития. Для более гибкого управления госпрограммами с 2022 года станут назначаться их кураторы – вице-премьеры, под руководством которых создадут управляющие советы для оперативных изменений в программах соответственно меняющейся реальности.
При этом госпрограммы уменьшатся в объеме и станут структурно более однородными. Для каждой вводятся пять обязательных основных компонентов: перечень стратегических приоритетов, паспорт, содержащий цели и показатели с их проекцией на регионы, а также паспорта федеральных, ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий, планы реализации структурных элементов и необходимые нормативные акты.
«Должна быть описана вся логика – что мы хотим сделать, когда хотим сделать, какая последовательность действий, на что выделяет деньги федеральный бюджет, на что – регионы и муниципалитеты, кем будет привлечено внебюджетное финансирование, какое будет нормативное регулирование. Госпрограммы должны быть увязаны со всеми стратегическими документами и давать понятные широкой общественности ответы на все эти вопросы», – заявил на брифинге глава Минэкономразвития Максим Решетников.
Госпрограммы станут источником возникновения расходных обязательств, то есть на основе строчки в такой программе уже можно станет заключать контракты, а Министерство финансов будет признавать эту строчку жестким бюджетным обязательством.
Вся отчетность по госпрограммам будет унифицирована и погружена в ГАИС «Управление» и систему «Электронный бюджет», данные о показателях исполнения госпрограмм станут публичными. Это должно, по замыслу кабмина, увеличить возможности «цифрового» управления в правительстве, создать всеобъемлющий информационно-управленческий контур, охватывающий все госрасходы и всю деятельность федеральной исполнительной власти.
Чиновники ожидают, что изменения позволят сфокусировать госпрограммы на достижении национальных целей развития, повысят их эффективность и упростят контроль, в том числе и со стороны налогоплательщиков, за реализацией мероприятий. Регионам также рекомендовано с 2021 года структурировать свои госпрограммы по тем же принципам.
Материал опубликован в газете «Санкт-Петербургские ведомости» № 99 (6937) от 03.06.2021 под заголовком «Чего хотят от госпрограмм».
У госпрограмм выявлен бурный рост эффективности
Новая система управления госпрограммами дополнительно увеличивает вес «вице-премьерского этажа» в правительстве и усиливает позиции Минэкономики и Минфина: представители ведомств не ниже замминистра войдут в органы управления реализацией всех госпрограмм. Федеральным уровнем реформа при этом не ограничивается — субъектам РФ рекомендовано с 2021 года структурировать региональные госпрограммы по тем же принципам, а сами госпрограммы будут синхронизированы и с программами госАО и госкорпораций. Все госпрограммы в 2021 году будут погружены в ГАИС «Управление» и систему «Электронный бюджет», и это увеличит возможности «цифрового» управления в правительстве — сверхзадачей этой реформы, как и многих других действий Белого дома в 2020–2021 годах, является создание всеобъемлющего информационно-управленческого контура, охватывающего все госрасходы и всю деятельность федеральной исполнительной власти.
Отметим, что одним из неявных эффектов от введения новой системы управления госпрограммами может стать создание более или менее долгосрочных, более чем на десять лет, госпрограмм с измеряемым результатом и стабильной реализацией.
Еще с начала 2000-х годов такие цели формально ставились, но на практике уже через несколько лет межведомственная конкуренция, изменение правительственных приоритетов и экономических реалий часто превращали их в анахронизмы — впрочем, полноценно финансируемые, поскольку, в отличие от нового порядка, действенного механизма их прекращения просто не было. Впрочем, как на практике будет работать новый порядок, можно будет оценить лишь по итогам переходного периода 2021–2022 годов: это большая и сложная реформа, результаты которой будут пока видны не снаружи, а изнутри госаппарата.